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浅析农村公益性公墓(骨灰堂)建设的困境与出路

2016-07-18 15:10:00  来源:  编辑:省民政厅

  殡葬改革是一项破千年陋习、树现代新风的民生问题,是推进绿色殡葬建设的有力举措和重要途径,是建设生态文明自然环境的必然要求。目前,我市殡葬改革进入了攻坚阶段,难点在农村,重点是推进节地生态安葬,目标是建设生态文明吉安。据调研分析,加快推进农村公益性公墓建设是深化农村殡葬改革的有效措施,是推进节地生态安葬的必经之路。近年来,我市坚持“疏堵结合”的工作思路,在殡葬改革尤其是推进农村公益性公墓(骨灰堂)建设工作中,进行了努力探索,积累了一些做法,受到了一些启发。下面以江西省吉安市殡葬改革为例,浅析推进农村公益性公墓(骨灰堂)建设所面临的挑战及对策。

  一、推进农村公益性公墓(骨灰堂)建设的背景

  目前,吉安市总人口约520万,其中农村人口310多万,城乡低保、城市“三无”人员和农村“五保”等困难群众30多万;我市共有13处城区经营性公墓,其中有12处是由外商经营管理,公墓内的墓穴价位实行市场价格管理,困难群众反映难以承担。2009年以来,我市在全省率先探索推行农村公益性公墓建设,到2015年底已建成391处并投入使用,仅占全市行政村总数15%,群众期待尽快普及;据调研,目前建成的农村公益性公墓(骨灰堂)数量及分布现状,是不能满足困难群众殡葬需求,也不利于农村殡葬改革的深入开展,影响吉安市殡葬事业持续健康发展。为此,急需加快推进农村公益性公墓(骨灰堂)的建设,不断提升我市殡葬服务设施的功能。

  二、农村公益性公墓(骨灰堂)的建设情况

  近年来,市委、市人大常委会、市政府和各县(市、区)党委政府对绿色殡葬建设和农村公益性公墓建设高度重视,主要领导亲自过问,分管领导亲临实地了解情况,组织召开专题会议部署安排工作、研究解决工作中遇到的问题,多项措施、多种渠道筹集资金加快推进农村公益性公墓建设,取得了初步成效。一是高位推动。2014年3月,市委、市政府在全省率先出台了《关于充分发挥党员干部带头作用深入推进殡葬改革的工作意见》,随后,各县(市、区)也相继出台了贯彻落实意见;2014年、2015年,市人大常委会连续两年对全市殡葬改革和公墓建设与管理工作进行了调研视察,形成了专题调研报告,市委书记王萍对调研成果作出批示:人大调研工作抓得紧,选题好,对改进促进工作有重要意义,望市政府及有关部门认真对待,积极回应。针对调研报告中提出的殡葬改革现状和问题,王萍书记再次作出批示:这亦是民生事业,市政府及民政部门要认真对待所反映的问题,专题改进解决火化率下降问题,公益墓地建设问题务必有看得见的变化。这一桩桩、一件件市领导高度重视支持的垂范和举动,是对殡葬改革工作的有力支撑。二是加强部门协调。重新调整充实了市、县两级殡葬改革工作领导小组,进一步明确了成员单位的工作职能;并制定下发了殡葬改革责任分工,对每一项绿色殡葬建设任务进行了细化,分解落实到了每一个责任部门和单位,使绿色殡葬建设真正做到一盘棋。三是纳入考核。从2014年起,把农村公益性墓地建设纳入对各级政府民生工程的考核指标,列入新农村建设规划,并严格实行考评,严格兑现奖惩,为强力推动绿色殡葬建设和农村公益性公墓建设提供了有力保障。四是财政支撑。2012年,市政府制定下发《关于进一步加强农村殡葬管理治理丧葬陋习的实施意见》(吉府发〔2012〕24号),遂川等县(市、区)也相继出台了相关贯彻落实意见;《意见》对加快农村公益性公墓建设提出了针对性较强的指导意见,要求各地要对农村公益性公墓建设实行奖补制度,规定每新建一处,由县级财政视规模补助6-10万元。2014年以来,各县(市、区)政府积极落实市政府《意见》的精神,将农村公益性公墓扶持资金列入了财政预算,每年全市县级财政预算800多万元扶持资金用于奖补,有力推进了农村公益性公墓建设。五是积极向上争资争项。从2010年以来,各地采取村级组织自筹一点、乡镇政府补助一点、县级财政扶持一点的办法,积极筹集农村公益性公墓建设资金;在此基础上,我们积极向民政部、省民政厅专题汇报,向上争取农村公益性公墓项目及其建设补助资金,据统计,几年以来,争取项目300余个、补助资金1000余万元,全部用于各县(市、区)农村公益性墓地和骨灰堂建设,进一步加快推进了农村公益性公墓建设。是农村公益性公墓建设有序推开。到目前,全市新建成农村公益性公墓(骨灰堂)391处,其中建成数量较多的有遂川县49处、万安县45处;今年要新建132处;以后每年新建一批。

  三、面临的困境及成因

  由于农村公益性公墓建设涉及林业、国土等多个部门的支持配合,还需要投入大量资金;目前,推进过程中遇到了一些困难和问题,项目建设速度整体较慢;其主要原因:一是基层重视不够。有些基层政府认为目前农村殡葬改革仍处在推动阶段,全面推开农村公益性公墓建设为时过早,工作中存在畏难情绪。二是建设用地困难。由于农村林地都以确权到户,绝大多数村集体没有遗留土地,因此,解决农村公益性公墓的建设用地非常困难。三是筹措资金困难。新建一处占地5至10亩的农村公益性公墓大约需要20万元左右,村集体是没有资金投入建设的,省级扶持资金也是金额较少(每一处补助3万元),还有指标限制,当地县级财政也是十分困难,投入有限,因此筹措资金十分困难。四是进展较慢且不平衡。到目前,全市共建有农村公益性公墓(骨灰堂)391处,虽在全省排位靠前,但只占全市行政村总数的15%,并且发展不平衡,遂川建成了49处、万安建成了45处,而有的县只建设了10处左右,整体建设速度仍然滞后,不能满足服务需求。五是管理粗放。由于农村公益性公墓管理主体绝大多数是村委会或村小组;加之,各级的资金又紧缺,没有维护资金,大多数地方没有明确专人管理,目前已建成的农村公益性公墓还是处于粗放管理的状态。六是传统观念未根本转变。由于村民传统观念根深蒂固,总是认为:公家建造的农村公益性公墓风水不好,仍习惯请风水先生在自家林地选址建墓进行安葬,导致农村公益性公墓的入墓安葬率难以提高。

  四、对策与建议

  基于农村公益性公墓(骨灰堂)主要由政府投资建设、村级组织经营管理,是公办公营、惠及百姓的民生工程,下一步,我们将采取以下工作措施加快推进。

  1.纳入发展规划明确目标任务。4月13日,市政府办公室印发了《吉安市绿色殡葬事业发展规划(2016年至2020年)》,其中农村公益性公墓(骨灰堂)建设任务纳入了规划当中,并要求各县(市、区)政府结合本地实际,认真贯彻落实,精心组织实施。规划明确在“十三五”期间,平均每年规划新建440处(占行政村总数18%),到2020年底,基本实现全市每一个行政村都建有一处农村公益性公墓的目标,为大力推进绿色殡葬建设打下坚实的基础。

  2.严格实行民生工程目标考核。每年年底,组织考评工作组,认真对照省政府绿色殡葬建设考评办法和指标评分表、市政府关于做好民生工程工作的通知要求,严明工作纪律,严格实行考核,将考评得分计入当地县(市、区)政府年度科学发展综合考核总分当中,促使各地全面完成年度农村公益性公墓(骨灰堂)的建设任务。

  3.加大建设资金扶持力度。调动村民、村级组织、社会组织自筹资金的积极性。在此基础上,督促各县(市、区)政府认真落实市政府《关于进一步加强农村殡葬管理治理丧葬陋习的实施意见》(吉府发〔2012〕24号)的精神,按每新建一处补助6至10万元的标准予以落地生根;有条件的地方,要加大资金投入,不断提高补助标准。同时,对于积极性高、建设标准高、建设速度快、完成农村公益性公墓(骨灰堂)建设工作较好的地方,经验收合格后,将争取中央、省级福彩公益金等民政项目资金,对建设单位予以重点扶持和政策倾斜;通过以点带面的方式,有效推动遂川县和其他县(市、区)农村公益性公墓建设,确保到2020年底,每个行政村都建有一处农村公益性公墓(骨灰堂)。

  4.加大部门协调配合力度。各地要努力争取当地政府协调林业、国土等部门,形成合力共为的工作格局,多措施、多途径解决农村公益性公墓建设用地的问题。

  5.规范公墓建设服务的管理。各级民政部门要督导建设单位(村委会、村小组等)设立专门工作机构,明确专职人员具体负责农村公益性公墓的建设与服务管理;加强业务指导,督促各地严格按照国家、省里的统一规格、占地面积、结构类型、墓具材质等要求,推开农村公益性公墓(骨灰堂)的建设;建成后,工作人员要及时跟进,认真做好墓园的道路修建、绿化、卫生管理等后续维护工作;同时要积极引导当地村民将骨灰安葬到农村公益性公墓(骨灰堂)内,从源头上制止乱埋乱葬行为;骨灰葬入农村公益性公墓的,只能收取成本价,严禁对外开展销售活动。

  6.开展专项督促检查。以政府名义组织工作组,对照每年既定的农村公益性公墓建设任务和完成时间,不定期地开展专项督查,对资金扶持不到位、工作不力的,在全市予以通报批评,倒逼农村公益性公墓(骨灰堂)建设任务全面完成。

  7.组织殡葬联合执法。殡葬执法是强力推动殡葬改革的主要抓手。各级政府要组织相关力量,视情定期或不定期开展联合执法行动,始终保持殡葬管理高压态势,坚决打击乱建大墓、乱埋乱葬等违规行为,促进殡葬改革深入推进。

  8. 修订完善法规政策。建议修订完善《国务院殡葬管理条例》,《条例》要明确执法主体、执法程序和方式;对党员干部不带头推动殡葬改革、居民自主建造大墓等违规行为的,要制定出刚性约束的处罚措施,予以处罚。

  9.持之以恒宣传引导。要用好传统和现代媒体,采取多种形式,广泛深入宣传殡葬管理、殡葬改革法规政策精神,向村民耐心宣传骨灰进公墓(骨灰堂)安葬(放)的好处和意义,不断增强人们节地生态安葬的意识,引导百姓自觉接受并参与殡葬改革当中;要发挥党员、干部带头作用,引领城乡居民自觉把骨灰安葬(放)到公墓(骨灰堂)内,合力推进绿色殡葬建设,共同维护和建设好生态文明吉安。(江西省吉安市民政局郑南昌  陈涛)

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