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政府购买社工服务地方推进存在的问题与对策

2016-10-18 09:23:00  来源:  编辑:省民政厅

  【摘要】 当前,我国社会正处于转型升级的关键阶段,已进入社会问题和矛盾的多发期。政府通过购买社会工作专业服务,可以预防和解决社会问题,恢复和发展社会功能,促进社会和谐。本文以宜春市为例,分析了地方在推进政府购买社工服务方面存在的问题,并提出了克服困境的路径选择。

  【关键词】 政府采购 社工服务 问题与对策

  2012年11月,民政部、财政部印发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发[2012]196号)。2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布。2013年12月《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》颁布。上述文件为政府购买社会工作服务的方向、指导思想、工作原则、主要目标、主体、对象、范围、程序与监督管理等提出了详细指导意见,使得全国政府购买服务的制度建设有了政策保障和指引。2013年11月,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对社会体制改革和社会治理制度建设提出了明确的政策目标和要求,提出推广政府购买服务,并要引进竞争机制,通过合作、委托等方式向社会购买事务性管理服务。各地积极探索政府购买社会工作服务的体制和机制,获得了不少有益经验。但总体上说,全国范围内的实践尚属起步阶段,政府购买社工服务在各地落实中还存在着诸多问题,为此,本文通过对宜春市政府购买社会工作服务的分析,试着提出破解途径,以期促进其更好发展。

  一、政府购买社会工作服务开展情况

  宜春市地处江西省西北部,辖区总面积18680平方千米,总人口551万。2015年,全市实现生产总值为1621亿元,财政收入308.8亿元,城镇居民和农村居民人均可支配收入为25381元和11621元。自2007年以来,全市把推进社会工作人才队伍建设作为一项关系民生的重要工作来抓,围绕“建设一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”的目标,率先在万载县进行试点,探索了经济欠发达地区建设社会工作人才队伍的有益经验。之后,丰城市、袁州区、樟树市相继被列为全国、全省试点单位,进一步加快了专业社会工作者的培养,现全市拥有社会工作者中级职称的社会工作师35人,拥有社会工作者初级职称的社会助理工作师154人。我市政府购买社工服务处于起步摸索阶段。2015年我市出台了《关于政府向社会力量购买服务实施意见》,市财政局对外公布了政府向社会力量购买服务试点目录,其中将社工服务规划和政策研究服务、政府组织的社工人才的培养、政府委托社工服务项目的组织实施、社会工作服务信息系统建设及维护、社工队伍监督管理的辅助性工作等列为了购买范围,完善了政府购买社工服务的政策制度。目前,我市未开展政府购买社工服务试点,只是部分县(市、区)先行进行了探索。总体来看,呈现以下特点:

  (一)购买社会工作岗位。在万载县、丰城市、袁州区、樟树市的试点过程中,通过在社区、民政事业单位等购买社会工作岗位,招聘社会工作专业学生和取得职业水平证书的人员,充实基层社会工作力量,提升社会工作专业水平。如万载县,在县民政局设立了社会工作人才队伍建设服务中心,指导全县社会工作的开展;在县直相关单位和群团组织中设立社会工作人才股;在乡镇(街道)设立社会工作人才服务所;在181个行政村、6个城市社区设立专职社工岗和社工人才服务站,高度重视基层社工人才开发。同时对取得社会工作者职业水平证书的事业单位在编在岗从业人员,在所设社工岗位受聘后,按相应级别套工资;对村(居)委会干部取得社会工作师职业水平证书的,每月加40元津贴,取得助理社工师职业水平证书的每月加20元津贴,通过政府购买激励政策,不断推进社会工作人才队伍建设的有序发展。

  (二)购买社工人才培训服务。重点向社会工作协会购买社工人才培训项目,委托社会工作协会承担本地区社会工作者继续教育培训、岗前培训、考前培训、民政系统干部社会工作知识培训等社会工作培训工作,取得了良好效果。丰城市、樟树市每年都聘请院校教授和社工专家担纲任教,举办几期社会工作知识培训班。丰城市还建立210万元的社会工作人才队伍建设基金,并以每年5%的比例递增,拔入基金专账,用于培训、发展社会工作人才;万载县聘请江西师大专家授课,进行考前培训,提高考试的通过率,逐步实现社会工作从业人员持证上岗。每年以政府购买的方式,向江西师大、江西财经大学、南昌大学、井冈山大学等高校,购买社工系学生到该县社会工作服务所和服务站,进行一个多月实地培训,重点帮带各服务所、站的社工专干,提升专业知识水平和实务能力。

  (三)购买社会工作项目。通过与民办社会工作机构签订项目协议,由政府出资,民办社会工作机构具体承办,民政等部门对项目效果进行评估。铜鼓县、袁州区联合社会组织在社区开展“沙盘游戏心理保健服务”“破冰游戏亲情重建”等多个社区服务公益创投项目,建立起社区居委会、社会组织、专业社工共同参与、群众受益的新平台,较大程度上满足社区居民的多元化需要。万载县向百合服务社购买了社区居家养老服务项目,百合服务社在西门社区开展“时间储蓄”,对社区中的“三无”老人和生活不能自理的高龄老人,通过组织社区中有爱心的低龄老人开展“时间储蓄”服务;组织各社区的残疾人组成“携手同行”残疾人互助小组,通过“缘来一家人”、“生命阳光—生命的历程”等一系列活动,建立相互支持的网络,取得了良好的社会效应。

  (四)购买社工服务案例。为深化和发展“万载模式”,确保农村专业社会工作服务有针对性,服务需求有选择性,让县、乡、村三级从事社会工作人员充分利用社工三大方案,对群众需求提供专业服务,推进农村社会工作专业化发展,万载县开展了社工服务“案例购买”试点。所需经费在县拨付的社会工作经费中列支。该县从2007年开始,县财政列支社工人才队伍建设预算资金15万元,并以每年递增5万元的额度予以保障。除政府逐年增加专项经费投入外,该县还从县本级福利彩票公益金中提取30%、慈善捐款中提取30%,从福利企业减免税中募捐8%用于支持社会工作,拓宽社会工作经费渠道。为使“案例”购买工作体现公平、公正,组成由民政局领导、大学教授和专家组成的评估组,采用文本编号和现场问卷方式,按百分制进行评估,70分为合格线,个案购买项目经费补助为:合格1200元,良好1300元,优秀1400元;小组购买项目经费补助为:合格800元,良好900元,优秀1000元;社区购买项目经费补助为:合格900元,良好1000元,优秀1100元。

  二、政府购买社工服务存在的主要问题

  我市是农业大市,发展不足是现阶段主要矛盾,制约着经济社会各个层面的发展。在政府购买社工服务方面存在着诸多的问题,主要表现在以下几个方面。

  (一)制度体系亟需健全完善。首先,社工专业人才使用激励评价等机制有待进一步完善,对于已考取社会工作者职业证书这部分人力资源,如何合理优化和利用,还缺乏制度化操作。同时社会工作专业人才待遇较低,难以吸引实务能力强、有一定工作经验的专业人才在基层一线从事社会工作。其次,政府购买社工服务的竞争择优机制有待健全。政府购买的方式选择上,选择直接委托的多,通过公开竞争购买的少,这其中专业的社工机构发展不足是一个重要原因。第三,监督机制需要进一步完善。目前在对购买社工服务上缺乏监督,由于评估人才的匮乏,实践中,社会效益评估主要由政府部门单方面进行评估的多,引入专业的第三方评估的少,不利于社会工作的专业化发展。

  (二)购买主体思想认识不深。政府购买社工服务是转变政府职能的制度创新,更承载着向社会提供更多、更优质、更便捷的社会服务的终极使命。而对此,地方政府认识存在不到位的问题,“大政府小社会”思维没有彻底转变,静止片面地看待社会工作的发展,忽视社会工作在承担社会服务、提高服务水平方面的积极作用。一些政府部门和事业单位虽然掌握着大部分社会服务领域的资源,却还没有认识到政府购买社工服务是我国社会治理和管理的一种基本方式,对社工的专业服务价值和服务理念认识不清。

  (三)承接主体发展严重滞后。一是社工专业人才队伍建设相对滞后。首先,我市取得社会工作职业资格的社会工作者总数相对较少,与人民群众日益增长的社工服务需求不相匹配。全市在推动专业社会工作者培养方面,缺乏职业资格考试免费考前培训、对通过者给予奖励等激励措施,制约了全市从事社会服务的“从工”向“专业社工”的转变,积极性没有充分调动起来。其次,我市由于发展社会工作时间很短,绝大多数社会工作者缺少阅历,缺乏必要的社会工作实务经验和工作技巧,解决实际问题的能力非常有限。加之专业督导缺乏,社工只是根据当地居民的服务需要或机构的安排开展服务,对服务质量、评价、效果缺乏有效意见反馈和专业指引,不能及时纠正或完善服务技巧,服务水平偏低,不利于工作的有效开展。第三,社会工作者的待遇仍然偏低,在社会中处于中低层次,即使已经入职的社会工作者也往往是一旦有更好的工作机会便会选择离开。二是民办社工机构发展层次较低。目前我市注册登记的民办社工机构只有6家,数量少、规模小,难以有效建立和实施政府购买社会工作服务制度。一方面,由于民办社工机构的经费来源主要依赖政府,政府资金较少,社会筹资困难,难以维持机构运转过程中的管理、交通、设施等费用,以致于社工在社会服务方案设计实施过程中因经费问题影响服务效果,经费问题成为制约社工机构规范化发展和充分发挥功能的瓶颈。另一方面,社工机构内部监管相对缺失,自律意识不高,社会认可度低,阻碍了民办社工机构的发展。

  (四)政府购买经费支持不足。我市尚未将政府购买社会工作服务经费列入财政预算,社会筹资困难,资金的来源面较窄,大部分地方政府购买社工服务资金来自福彩公益金,仅仅可以满足日常行政及部分宣传费用。因为没有专项经费,缺乏制度规范,政府购买社工服务资金的递增也没有保障,所以购买的社会工作服务项目就缺乏持续性。以致今年做得如火如荼的项目,明年也许就没有资金支持了。

  (五)社会工作舆论宣传不够。一方面,部分政府部门尚未形成共识,没有意识到加强社会工作是政府转变职能、优化社会服务的必然选择。另一方面,广大群众对社会工作的知晓度和认同度较低,对于社会工作的认识和理解主要来源于接触到的社工服务,并没有真正了解社工,对社会工作缺乏基本认知,在社工开展活动时缺乏接纳、理解和支持。

  三、政府购买社工服务的对策建议

  当前,全省正在开展政府购买服务试点工作。政府购买社工服务必须从宏观、微观两个层面“双管齐下”。宏观层面,政府购买社工服务的有效推行必须具备政府重视的前提条件,政府财政投入是政策推行的能力问题。微观层面,政府购买社工服务的局部试点与全局推广必须相统一,要不断扩大政府购买社工服务“点”的数量与“试”的深度,实践中,重点要抓住“工作机制”这个关键环节,建立健全政府购买社工服务合理流程与配套机制;要抓住“承接主体”这个前提环节,注重社会工作机构培养,空间上实现合理布局;要抓住“能力建设”这个保障环节,不断强化民办社工服务机构的服务能力建设和社工专业人才队伍建设。

  (一)搞好政策宏观设计。一要解决“为何买”的问题。顺应公众对社工服务的需求,将政府购买社工服务纳入政府领导决策视野,推动政府出台购买社会工作服务的政策,运用多种方式加大政府购买社工服务宣传,争取社会的认知、认同,为政策的推行获得民意支持。二要解决“谁来买”的问题。政府应该成为试点与全面推行的理论宣传员、制度设计师、体制建设者、保障提供者,而不仅仅是社工服务的购买者。需进一步制定出台相关政策制度,对社工使用、社工薪酬、社工管理等方面做出制度性规定,要建立健全政府购买社会工作服务机制、社工职业权益保障制度、社工激励考核制度等。三要解决“向谁买”的问题。严格民办社工机构准入标准,将社工服务能力和绩效作为准入、考核、退出的核心指标。完善市场机制,通过招标竞争和居民选择相结合办法实施政府购买社会工作服务。

  (二)做好微观实践。一是解决“买什么”的问题。重点围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众的个性化、多样化社会服务需求,组织开展政府购买社会工作服务。定期组织社会工作专家严格论证,结合地区经济社会发展水平和居民服务需求,确定社工服务政府购买的类型与项目;并根据社会需要与经济发展进一步扩大。二是解决“怎么买”的问题。首先是确定“多少钱”。为保证服务项目定价科学合理,建议聘请第三方专业机构进行独立精算,提出政府购买社会工作服务的数量、规模、质量与效果目标要求,由民政部门科学编制年度社会工作服务项目预算并报同级财政部门审批。其次是公开购买,签订合同组织实施。原则上应通过公开招标方式进行。并按照合同管理要求,与服务机构订立购买服务合同,明确购买服务的范围、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、违约责任等内容。同时定期督促服务承接机构严格履行合同义务,按时完成服务项目任务。三是解决“钱如何付”的问题。政府购买社工服务项目立项后,先下拨资助金额的60%作为项目启动资金,待检查验收后,再拨付其余购买资金。实行多方位多层次的考核,引入社会监督机制,畅通居民投诉渠道,强化专业化机构的经常性监督和评价,委托第三方进行评价。将评估结果与后续购买服务挂钩,对评估合格者,继续支持开展购买服务合作;对评估不合格者,限期整改,并取消一定时期内承接资格;情节严重者,依法依约追究相关责任。

  (三)抓好后续环节的配套保障。为了保证让广大群众能够长期、系统、持续地享受到优质的社会工作服务,应该从提高社工专业人才队伍服务能力与增强社工机构载体功能两个方面强化后续配套保障机制的建设。首先,提升社工专业人才队伍服务能力是关键。要以职业化、专业化、本土化为方向,致力培养一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍。通过举办专业培训班、研讨会、专家讲座等形式,加强对社工专业人才的综合素养培育,进一步巩固社工服务的理念和目标,深化职业内涵,提高专业知识素养。要为社工交流经验搭建良好的平台,扶持民办社工机构面向社会招募社工人才先行储备,对待岗社工进行培训,对已经上岗服务的一线社工继续组织学习,提高其专业性,内化“助人自助”的服务宗旨。同时鼓励社工加强自学能力,充实自我,熟悉了解相关的典型案例,学习具体解决问题的方法和技巧。要充分利用志愿者服务团体力量,扩大社工服务规模。扎实推进“三社联动”试点工作,加强社工和义工的联动合作,形成“社工+义工”联动模式,发动义工共同参与到社会服务中。其次,增强社工机构载体功能是保障。要完善民办社工机构内部管理,促其建立健全工作考核、薪酬激励、内容评估等长效工作机制,以优质的社工服务赢得竞争优势。要拓宽资金筹措渠道,引导民办社工机构尝试多元化的融资渠道,减少对政府的依赖,增强发展功能。要借鉴外地成功经验,逐步引进专业督导,通过多元化辅导,为社工提供专业指导意见,提高社工机构服务效率和水平。要加强监管和评估体系建立,通过年度检查、社会评估等手段对各类民办社工机构加强监督管理,对年度检查不合格或违法的民办社工机构,要依法予以处罚,建立奖优罚劣的机制,以保证民办社工机构健康发展。(宜春市民政局 彭学渊)

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