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优化基层党建提升农村社区治理能力—都昌县农村社区“两组一会”建设实践、问题及对策

2017-09-12 14:42:00  来源:  编辑:省民政厅

  摘要:全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。提高农民生活质量、改善农民生存和发展环境需要加快发展农村经济,更需要提高农村社会治理水平。改进农村治理方式提升农村社会治理能力对中国国家治理体系的构建极为重要。从长远看,农村发展重点在于农村社区治理能力提升,而提升社区治理能力关键在于培育和发展社区社会组织。基层党组织作为国家治理体系向农村社区的延伸是基层社会治理组织核心。基层党组织既要发挥政治整合优势服务于民,又不能替民作主包揽一切,要着力构建基层党组织与基层社会的联系互动,建立完善农村各类社会组织,协调社区不同群体关系,广泛动员全体居民参与,实现社区自我服务、自治自理,达到农村社会的和谐共治。

  关键词:基层党建治理能力农村社区两组一会

  中国社会特殊的历史走势导致农村落后弱势的社会现实,这与我党的宗旨、目标是背道而驰。实现全面建成小康社会到了最关键的时期。工业反哺农业、城市支持农村是中国实现全面建成小康社会的必然要求。“十三五”规划对实现农村全面发展,精准扶贫脱贫做出了全面部署。农村基层党组织是领导和团结农民全面建成小康社会的骨干力量。提高农民生活质量、改善农民生存和发展环境需要发展农村经济,更需要提高农村社会治理水平。提升农村社会治理能力离不开党和国家政策支持,离不开党组织正确引导。近年来,都昌县积极探索基层党组织建设为引领的农村社区治理实践,以自然村为单元,以村民为主体,围绕“党建引领,民事民理,和谐发展”的主题,在全县开展农村社区“两组一会”建设。通过社区“两组一会”落实社区民主决策管理,群众直接参与社区治理的机会增多,民主意识逐渐增强,参与社区管理的主动性提高,进一步推动了村民自治在农村社区发展。目前,农村社区“两组一会”、村务公开、民主管理制度在全县259个村都得到了较好落实,进一步提升农村社区治理能力,为促进农村改革发展稳定,实现都昌赶超发展提供了坚实组织基础。优化基层党建,充分发挥基层党组织和党员干部的组织参与作用,对整合乡村社区资源,引导政府、社区、社会等多元主体共参与,对提升农村社区治理能力具有积极意义。

  一、都昌县农村社区“两组一会”建设实践

  1.以村为基础的农村社区建设全面开展。2001年江西省开始探索农村社区建设试点,先后在全省2万多个自然村开展农村社区建设。都昌县是较早推行农村社区建设的县区之一。2002年9月江西省农村社区建设研讨会在都昌县召开。都昌被省民政厅列为全省农村社区建设试点县。2003年县委政府颁发试点方案,选择5个村作为农村社区建设试点。同年9月19日中国社科院陆学艺教授来都昌进行调研指导。试点村成立以“五老”人员,即老干部、老党员、老劳模、老知识分子和老复员军人为骨干的社区志愿者协会。依托志愿者协会设立“一会五站”,即公益事业服务站,环境卫生监督站,文体活动联络站,邻里互助帮困站,民间纠纷调解站。后来增设致富信息传递站,基本形成“一会六站”的农村社区服务网络。“一会六站”负责人由村民推选,在乡、村党组织的引导下开展工作。五老人员不计报酬,自愿加入协会参与农村治理工作。多年来,都昌县按照策应农村城镇化、农民居民化、农业产业化的发展要求,充分发挥基层党组织引领作用,依靠群众,在农村社区建设及治理中进行了积极探索,逐步在全县铺开。2006年党的十六届六中全会提出把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。为落实中央、省、市有关部门对农村社区建设的相关要求,都昌县进一步把“一村一社区”乡村治理模式推向深入。按照社区服务半径不超过2公里,村(居)民步行到社区一般不超过20分钟的原则,将全县规划820个农村社区,其中“中心﹢村落”社区覆盖全县259个村委会,每个村委会都建有社区服务中心。通过“社区、社工、社会”三社联动,着力农村公共事业,提升农村社区自治能力,从村民生产生活急需解决的问题入手,完善农村教育、医疗、居家养老、农村金融、购物服务网点,满足农村居民基本生存生活和发展需要。2013年都昌县被民政部评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的县。

  2.“一会六站”农村社区服务网络进一步完善。以志愿者协会组成的“一会六站”社区网络为基础,将农村社区功能定位为服务,强化社区公共服务、市场服务、社区志愿服务和群众互助服务四项职能。由村党组织牵头,将政府公共服务资源向村落社区延伸,推行信息采集首问负责、事务代理、限时办结等制度,实施“一站式”服务。为更好发挥“一会六站”服务效能,县委结合党的群众路线教育、“三大工程”建设、两学一做活动进一步推动为民服务机制创新,在全县开展以“下基层、访民情、办实事、促提升”为主题的千名干部联系服务万户群众活动,组织全县143个单位联系259个村委会,主动进村入户听意见、找差距、帮困难,进一步支持帮扶“一会六站”完善服务功能。由挂乡(镇)县级领导带队,县直部门单位领导带组,全县共抽调1700多名党员干部职工进基层,组成驻村工作小分队,背包下乡,自备伙食,吃住在乡、村,负责本单位村建帮扶。并向全县110个贫困村下派第一书记协助帮助贫困村解决发展中存在的困难和问题。要求县直机关每名正科级干部至少负责联系3户群众、副科级干部至少负责联系2户群众,每名普通干部至少负责联系1户群众。党员干部以“1+X”的形式与联系点内的低保户、困难残疾人、困难优抚对象、三无人员、孤寡老人、零就业家庭、计生困难户、住房困难家庭等困难群众结成对子。

  3.全县农村社区“两组一会”建设全覆盖。为进一步提升农村治理能力,更好服务农村经济社会发展,都昌县着手在全县农村社区构建“以党小组为核心,村务监督组织和村民自治组织为基础”的治理组织网络。经过2-3年努力,实现全县所有村“党小组、村务监督小组、村民事务理事会”全覆盖。围绕有利于实现社区自治,充分发挥基层党组织核心作用和群众自治组织基础作用,强化“两组一会”的整体功能。县、乡、村分别设立不同层级社区党建工作指导协调组织,通过组织部门推动、民政部门指导、村级组织牵头、党员骨干带头、社区志愿者协会协助、社会力量支持、村民广泛参与的农村社会治理格局。区别不同地域、不同村社区的实际情况,加强分类指导,制定灵活多样、务实管用的措施,有计划、分步骤、有针对性地开展“两组一会”工作,不断提高农村治理实效。按照“党小组牵头提议——村民代表会决策——村民事务理事会组织实施——村务监督小组监督”的程序开展村务工作,做到建议民提,决策民定,承诺民督,过程民管,绩效民评,干部民选。党小组、村务监督小组、村民事务理事会每月分别召开一次例会,“两组一会”每季度召开一次联席会议,及时梳理群众的意见,掌握群众诉求。年底召开一次民主评议会,组织村民对“两组一会”成员年度工作民主测评,对不称职票超过30%的相关人员进行改选,对履职优秀的成员向村委会、村党组织推荐,纳入后备干部人选。

  4.基层党组织在农村社区治理中起到引领作用。都昌县把农村基层组织建设作为提升社区治理的重要抓手。在乡镇党委指导下各村党组织结合实际,进一步延伸党建工作触角,因地制宜在自然村建立党小组,3名党员以上的村单独建立党小组,有条件的建立党支部;不足3名党员的村根据居住区域、方便联络、工作学习就近、作用发挥有效等原则成立多村联合党小组。各党小组设组长1人,坚持党员村民小组长、先进模范党员、村“两委”党员干部优先的“三个优先”原则确定组长人选,将素质好、威信高、善于做群众工作的党员推荐为党小组长。党小组在村党组织的领导下,组织村务监督小组和村民事务理事会开展工作,抓好本村社区党建,组织党员日常学习教育管理,配合村级党组织做好入党积极分子、发展对象、预备党员的教育培养工作。以群众需求为导向,以提高群众满意度为目标,推行无职党员设岗定责,引导党员带头致富、带领群众致富。全县所有基层党组织、党员干部划分责任区,深入做好民情家访,征询群众意见和贫困对象微心愿,重点关注农村困难群体、留守儿童、空巢老人。通过认真梳理,动员机关干部、爱心企业、个体老板、社会人士参与帮扶,结对认领贫困对象,建立认领清单,动态管理,问题解决了进行消号,使更多困难群众需求得到实现。

  5.村民理事会参与社区治理的责任意识提高。按照代表性、公认性、先进性、稳定性的要求,结合实际,因村制宜加强村民理事会建设。原则上一个村社区或自然村组建一个村民理事会,可以与志愿者协会的成员实行交叉兼任。每个理事会一般由5-7人组成,设理事长1人,任期3年。由党小组召集,充分征求群众意见,从政治素质好、热心公益、办事公道、群众公认的人员中提出理事会成员初步人选,经村民会议或村民代表会议选举产生,再由理事会成员从德高望重、组织协调能力强的理事中推选理事长。进一步强化村民理事会在社区治理中的主体作用,建立健全理事会议事决策、民主监督、财产管理、组务公开、财务公开、服务群众、调处矛盾纠纷等相关工作机制;充分发动群众,征询群众意见,正确分析评估当地自然资源,社会资源,制订村庄经济发展规划;切实履行公共事务管理职责,管理本村集体所有的土地和其他财产,管理维护公共设施和公共场所;积极争取上级扶持,努力引入社会力量兴办公益事业,改善村民生产生活条件。理事会在党小组领导下开展党的基本理论和法律法规学习,向群众宣传法律法规,排查调处矛盾纠纷,收集村民意见建议,组织群众开展群防群治,互帮互助活动。

  6、村务监督进一步促进农村治理行为规范。根据“两组一会”工作要求,每个村社区都成立村务监督小组,由村民会议选举产生,3-5人组成,设组长1人,任期3年。各村将思想政治素质高,坚持原则,公道正派,敢于监督,熟悉村内事务,热心为村民服务的党员或村民代表选入村务监督小组。村务监督小组成员与村民事务理事会成员一般不交叉任职。村务监督小组实行回避制,被监督、被评议的对象不得进入村务监督小组,保证村务监督机构公正履行职责。村务监督小组在党小组领导下履行监督职责,按季对本村收支明细及有关账目进行审核和监督,审查村务公开的各项内容,征求村民对村务公开的意见和建议,督促村内各项决策及执行,监督对村民提出的意见建议是否及时整改和答复,参与村内较大经济项目决策的讨论,对承包合同及其它经济合同的执行和实施情况进行监督,及时向村党小组和村民事务理事会反映村民对村务管理的意见和建议。通过村务监督小组的作用基本保证村务决策符合民意,农村社会治理逐步走向规范。

  二、提升农村社区治理能力中面临的困难和问题

  1.发展资源不足对农村社区治理的影响。当前农村社区发展滞后的主要原因不仅在于社区获取外部资源的能力差,更在于社区自我发展能力不足。建国后国家宏观制度安排导致农村长期弱势地位,严重制约农村经济社会发展。改革开放后,国家对农村公共物品与公共服务投入稀少,而农村内部投入能力不足,造成农村公共服务能力一直偏弱。同时由于市场经济发育不全或市场经济变形,而导致农村信息不对称、技术落后、资源短缺等,进一步削弱农村社区发展能力。很长一段时间农村社区的基本服务功能处于缺失状态。城乡差距、东西差距、贫富差距进一步扩大,社会稳定问题日益显现。新世纪后,国家宏观政策开始向着有利于农村发展的方向改进。外部资源进入对改善农村生存和发展环境、增强农村发展活力起到直接作用。很多地方都把争取国家资源支持作为农村发展的首选目标。实际工作中纷纷增强对农村社区公共物品的投入,增加农村社区服务供给,有许多村庄通过政府推动的社区建设、新农村建设等项目的大量资金的投入,村庄道路、改水改厕、危房改造、垃圾处理等工程,使农村环境面貌发生了很大的变化。地方政府更多希望通过上级政府增加投入来推动农村社区建设,以此解决农村经济社会发展中的一切问题。当然,外部资源和服务的供给增强了农村社区现有发展能力,同时也增强农村社区与外部环境依存度。但简单依靠外部资源的进入并不能从根本上提升农村经济社区自我发展能力。因为外部投入农村的资源、服务往往是短期的,一旦外部资金断裂,外部组织退出,社区能力又会弱化,社区环境又会出现反弹。所以农村社区发展能力不足,最关键问题不在于外部资源投入的多少,而主要在于社区内部组织结构和人才资源不足。提升农村社区发展能力的根本途径在于社区居民的积极组织与参与,在于社区内部人口素质提高和人力资源的组合。

  2.居民参与不足对社区治理的影响。与农民的权利意识和参与要求相比,乡村现有的公共参与和表达机制严重不足。农村居民在乡村治理中的参与严重落后于农民日益提升的权利意识和参与要求。居民参与不足的原因,既有国家宏观治理体制结构问题,也有乡村社会文化传统、居民素质等原因。南京大学教授肖唐镖认为,多年来我国县(市)、乡镇与村级之间已形成“压力型”行政关系。正是基于这种上下权力反差导致农民对村务管理的参与明显不足。其基本特点为:第一,农民对村务管理的参与较为平稳,但总体参与水平并不高;第二,农民的村务管理参与在不同面向上存在差异,决策参与和管理参与率要明显高于监督参与率;第三,与选举参与相比,农民的村务管理参与率相对较低。其他学者的研究也表明,由于公共生活空间受限,包括选举在内的一系列制度性的政治参与对决策的影响有限,因而除了常见的日常抵抗和依法抗争外,农村居民主动参与基层自治选举的积极性也相对不足。在近年来乡村治理的日常实践中,基层党组织民主建设却出现徘徊甚至退化,党组织负责人的选拔贯彻“组织意图”强烈,尊重党员民主权利不足;党员参与党内决策和党内官员选举与监督严重不足。[①]原江西省委书记孟建柱说,村委会政治色彩过浓,主要精力用于完成乡镇政府交办的工作,村民自治的各项工作一般停留在村委会,难以真正落实到村小组和自然村。[②]村民自治虽然弥补了人民公社解体和家庭联产承包责任制推行以来乡村治理权威的不足,但无法适应经济社会环境的巨大变化给乡村治理带来的挑战,我国乡村普遍存在治理危机。村民自治的推行并没有在乡村社会建立起有效的治理结构,乡村社会陷入“过度自治化”和“附属行政化”困境,并且更为集中地表现为政府纵向治理能力不足,社会横向治理能力缺失。[③]

  3.精英流失严重对农村社区治理的影响。人是社会发展的目的,也是社会发展的基础。地方治理的一个重要原则就是充分发挥地方人才对治理的主导作用。传统中国农村社区治理中精英发挥着核心作用。当前中国许多名村,如华西村吴仁宝任,大寨村书记郭凤莲,就是典型。这种关键性角色和核心作用大都是建立在其个人的声望、能力和胆识基础之上的。[④]近些年大量农村精英人口向城市和发达地区流动大大弱化中西部农村治理能力。以青壮年劳动力为主体的农村精英、本土人才流失,客观上导致农村社会治理内生能力不足,严重削弱地方发展活力。农村基层组织党员干部队伍后继乏人是较为普遍的问题,特别是村小组长没有人做,导致政策贯彻落实、服务群众最后一公里脱节。当前国家有很多政策向农村倾斜,有大量资金支持农村发展产业。发展产业要人去做,而农村青壮年外出、精英流失,使很多项目扶持资金找不到合适的产业和承接人。社区建设目标是推动基层民主自治,人才不足使得社区治理更多依赖行政推动,但过度的行政参与必然对社区自治与民主管理产生消极影响,在一定程度上削弱民主进程。村内青壮年外出打工创业,加之家族、宗族、姓氏、地方恶势力等影响,农村普遍存在村组干部难选、选好干部难等问题,导致部分村级组织不健全,村干部独断专行、以权谋私,甚至地方恶势力控制操纵村务管理。

  4.政策目标与基层实践偏差对社区治理的影响。中国正处于社会转型期,各种政策不断调整、变更,难以应对不断变化发展的农村现实。上面下达的文件或新的政策要求往往与群众心理、与农村的实际情况存在比较大的差距。不同部门对乡村工作的要求存在矛盾,基层干部无所适从,群众不认同、工作不配合,给村干部执行政策增加较大难度。如:新农村合作医疗,政策明文规定村民自愿原则,但实际上又有指标要求;计划生育政策没有强调对象一定要结扎,可以自愿选用不同的节育方式,但事实上县乡又有强制性的结扎指标。以前结扎放在乡镇医院,现在全部要送到县城去做,增加村委动员结扎的开销。有些妇女长期在外打工,有在外结扎的证明材料,但拿到村里来,上交到乡里、县里又不给予承认。所以就摧生了村民对村干部和政府的对抗情绪,增加了村里办事的行政成本。某村支部书记说,去年村里动员一个实女户结扎,把她从汕头请来,送到县里去结扎,安排吃饭等,还要再给她一笔钱,村里总共花费了1.5万多元。要完成一个上环任务,村里也要花去3千元。超生子女社会扶养费征收任务主要是村干部,而村干部并不是执法主体。县里下文件到乡、乡把任务分到村,但村里不可能再下文件了。按人口比例分的任务,村干部只有完成,否则村干部就要被免职。平常村民基本不在家,向村民收钱是个最难的事,为完成社会抚养费征收任务,村干部只得以月息1.5%的利息从民间借贷,村级财政又出现了新债务。现在二胎政策放开了村里的负担有所减少。还有环境治理问题,过度包装带来大量生活和生产垃圾,一些不能降解的塑料、玻璃、建筑渣土等,因没有有效处理或分散处理成本等原因,基本上还是填埋。即使这样,垃圾的收集、环境卫生的整治也是一个耗时费力的事务。省里下文件,县、乡下文件。同时,县、乡领导还说,农村垃圾处理是省长工程,政府对这个问题很重视,工作要做好钱暂时就没有。尽管这个“暂时”对村干部或许有个办头。但到了村里村民最认可的是现实,没有钱不可能有人去帮你做事。你这么说,谁听你的。现在农村即使有钱,也不一定可以找到人做事,何望没有钱,做事就更难。村干部也想把村里的工作做好,因为政策问题导致村干部没有办法做好工作。如果没有一个可操作的政策措施,农村治理工作很难开展。

  5.“十三五”扶贫压力对农村社区治理的影响。没有农村贫困地区的小康是不完整的小康。到2020年全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村,特别是在贫困地区。十八大以来,中央把扶贫开发纳入“四个全面”战略布局。“精准扶贫、精准脱贫”是习近平总书记扶贫战略思想的集中体现,是我们党的重要历史使命,是树立和贯彻共享发展理念的必然要求,是全面建成小康社会的底线目标和艰巨任务。坚决打赢脱贫攻坚战,是江西省“十三五”时期的重点任务。省长鹿心社在《求是》2015年第24期发表文章指出:江西认真贯彻落实习近平总书记关于精准扶贫要求,力争到2018年通过产业发展、移民搬迁、劳动力转移培训、提高最低保障标准等措施,基本消除绝对贫困。截至2014年,全国仍有7000多万农村贫困人口,江西全省仍有276万。都昌县还有110个贫困村8.1691万贫困人口,已列入全省“24+1”扶贫攻坚重点县,这里的“+1”就是都昌。实现与全国同步脱贫全面建成小康社会,都昌县的扶贫脱贫任务十分繁重艰巨。精准扶贫要落实到村、到户、到人,点多面广、任务重、要求高,需要农村基层组织和党员干部知责、担责、尽责。积极带领群众挖穷根、寻富路,帮助贫困对象实现脱贫是基层党员干部义不容辞的责任和义务。实现精准扶贫不能简单依靠上级“输血”,要更多地发挥农村基层党组织和党员干部在精准扶贫工作中的重要作用,要充分调动基层社会组志愿者协会、“村两组一会”参与农村建设、治理的积极性,增强乡村、贫困户自我发展能力。

  5.农村工作复杂性对社区治理的影响。做农村工作天天和老百姓打交道,基层组织、党员干部地位重要,责任大,工作艰辛,压力也大。2015年4月我们在全县村基层党组织书记培训班期间组织了一次村书记们座谈,经过梳理总结农村社会治理工作的难处可用五个字来概括:“多、难、杂、重、穷”。一是多。农村工作涉及面非常广泛,从上到下的有各种政策、文件、规划、计划等最后都落实在村一级。还有身边老百姓、亲人、朋友、宗族、家庭、邻里与及他们之间在生产、生活中的各种矛盾纠纷,只要有问题首先就会找到村组干部。上面千条线,下面一根针,所有的事都要村组干部去落实去解决,事情确实多。二是难。平时都是乡里乡亲,熟人圈子,工作太原则人家说你没人情味,太讲情面,工作无法开展,任务无法完成,人家又说你没能力、没本事。在农村,既要维护改革、发展,又要维护社会稳定,工作确实非常困难。三是杂。农村工作非常复杂、千头万绪、包罗万象、漫无头绪、而且偶发性事件时有发生,有时根本就没有应对的思想准备,但一旦事情来了你又不得不马上处理好。四是重。农村工作任务非常重,可谓是“上管天、下管地、中间还要管空气”。上面的各项任务指标层层下达,最终都落到了村级干部身上。如计划生育、危房改造、森林防火、征兵、社保医保等,不管是从上到下,还是从下到上的工作,都需要村干部去衔接、抓落实,而村干部人手有限,能量不多,工作任务十分繁重。五是穷。无钱办事现象较普遍,特别是穷村。大集体时村里所有的荒山、水塘、林场、砖厂、机房等都被私有化了,集体经济完全被挖空,村里唯一的来源就是上级的转移支付。有些村支部也想有所作为,大干一番,但苦于“巧妇难为无米之炊”,当前农村工作压力特别大。中西部地区农村政策不配套,村干部待遇难以保障,吸引力不足,农村干部队伍后继乏人问题越来越突出。当然,政策正在向好的方向发展,相信村干部的吸引力会越来越大,农村经济社会发展期待一批年轻有为的人才进入村两委干部。

  三、多角度提升农村社区治理能力

  1.着力更新农村社区治理理念。基层社会治理是国家治理体系的一个组成部分,任何国家都非常重视基层社会治理。建国初期特殊历史条件下,由党政强控制建构中国农村基层社会治理基础,广大农村出现超强稳定。随着经济社会结构的变化,这种外部强控制越来越难以适应社会多元化要求。乡村治理问题凸显,社会稳定日益受到冲击。多元化治理机制越来越受到专家和政府的重视。农村治理不可缺少中央政策支持和领导,更不可能脱离现实背景和国家体制。离开国家政策和外部资源支持,农村社区治理显得更为艰难。新时期农村社区建设实质是党政主导下的农村治理资源整合和治理模式的转变。国家治理理念的转变对基层党组织和党员干部提出更高要求。如何更好地发挥基层党组织和党员干部在农村社会治理中的作用,最重要的是治理理念的转变。农村社区管理体制由集权到放权、由命令到协商、由单一控制到多元力参与,是社区治理发展必然过程。国家宏观政策进行重大调整,意味着政府职能正在发生转变,即从管理型政府向服务型政府转型。习近平指出:“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了”。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新要求,把“创新社会治理体制”,“改进社会治理方式”和推进“城乡社区治理”作为全面深化改革的重要任务,形成了从国家治理、社会治理到社区治理一体贯通、一脉相承的治理体系,为推进社区治理创新指明了方向。新时期社区治理体制的构建不能简单追求以往社会管理中的强制性、统治性,而应遵循政府、社会、市场多元主体共同参与的精神,突出利益主体相互协商、沟通与共治,体现出多元参与的治理性。“十三五”期间,应坚持用工业的理念、市场的思维抓农业,按照农牧结合、种养加销旅等深度融合的思路,加快构建现代农业产业体系。按照主体多元化,服务专业化,运行市场化的基本原则,充分发挥龙头企业带动作用,积极培育多元化、多层次的农业生产性服务组织,为农民提供农业科技推广、农资供应、农机作业、农村金融保险等服务。[⑤]

  2.着力维护农村基层社会稳定。稳定是压倒一切的头等大事,没有稳定就没有发展,更没有共享。随着社会流动加速,农村改革发展稳定面临许多新情况新问题,如农村因土地林权纠纷、宗族家庭矛盾、留守问题,而正式组织弱化、自治能力不足、法制观念的缺失导致农村社会矛盾增加。党、政正式组织深入基层社区参与治理的目的就是加强国家对基层社会的控制维护社会稳定。但如果权力制约和监督的虚化,必然导致基层政府和组织与乡村社会的日益脱节,引发社会矛盾与冲突。随着社会流动的加速,这种控制如果缺少社区居民的参与与合作,国家对基层的控制就会失灵,反而会增加社会的不稳定性。进入乡村社区的政府权力通过一系列制度化条文对乡村社会进行有效控制。行政权力对社区管理介入不能追求经济增长为目标,而应该更多地从农民实际需求出发,维护社会稳定和长远发展目标。帮助农民解决就业,因为就业是居民生活的来源,是居民最基本的需求,也是生存的保障,都是社区建设规划时就应该考虑的问题。还有社区环境保护问题,以前农民种地虽然挣钱少些,但生活比较稳定,如今通过创办工厂、企业,经济上去了,居民收入也增加了,但办工厂、办企业可能会导致环境污染,破坏居民生活环境,稳定问题就会随之而来。实现对社区不同主体的利益整合,有利于在利益多元化基础上形成共识,从而化解农村基层矛盾冲突,维护基层社会稳定。

  3.着力构建多元参与的社区治理基础。社区治理是基层治理体制的改革探索。多元参与的社会治理模式是社会稳定的调节器,更是提升社区治理能力的基础。基层社区治理涉及到基层政府、社区社会组织和居民多种利益群体。单凭政府自身已无法实现对基层社会的有序管理。社区治理的核心要义是民主,包括民主选民主协商、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。基层党组织作为农村社区治理的主体是最重要组织者,在组织发动群众中有着关不可或缺性,主要表现为纵向推动、横向整合,达到多元参与、和谐共治。宏观制度、公共政策要从根本上体现人民的意愿,就要让更多的民众参与其中,通过民主协商参与到社区治理过程中。在党组织的协调下,更好地协调政府、市场和社会的关系,组织动员广大人民群众,积极参与社区治理,自我发展,自我服务。充分保障村民在推进社区建设中的主体作用,发挥各类组织联系服务群众的桥梁纽带作用,健全完善党组织领导下的共青团、妇联、民兵等各类群团组织。以党组织为核心,健全村民自治组织、村务监督委员会等配套组织,引导发展经济组织和社会组织,培育完善红白理事会、群众文化体育活动团队等群众组织,探索以多种形式构建纵横交织的网络化组织体系,构建基层稳定的治理基础。

  4.着力构建农村社区治理组织网络。一是加强村级财管理监督。村级财务是一个村子最敏感、最受人关注的问题,也是农村经济社会发展的中心问题。加强村级财务管理是发展社区经济、提升社区服务、预防“村官”腐败的关键。长期以来,由于天高皇帝远,村级干部非正式身份放松村级财务管理,造成许多地方“村官”花钱失控,大吃大喝、挥霍浪费,群众反应强烈。推动农村社区“两组一会”组建和运转,完善村级财务制度,加强对村级财务整顿,规范工程建设项目的预决算和招投标工作。选拔政治素质高业务能力强、敢于坚持原则的人担任财务人员,进行必要业务和素质教育,村干部的亲属不得担任本村的财会人员。二是防止村干部“家族制”和恶势力参政。老百姓敢怒不敢言,容易导致集体腐败,要充分发挥基层民主,杜绝暗箱操作,打击拉票贿选,实现选举公平公正,把素质心强、作风正派的精英推选到村两委干部岗位。通过培育民间力量积极引导社区经济、社会组织参与农村自我管理。充分发挥“两组一会”、“一全六站”、志愿者协会在社区治理中的作用。三是尊重基层干部群众首创精神。农村社区建设来自于群众的诉求,来自于群众的创造,因此既要充分组织群众、宣传群众,又要充分相信群众、依靠群众,充分尊重群众的意愿和首创精神,把广大群众参与社区建设的积极性、创造性充分发挥出来。习近平总书记指出,让群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准,群众意见是一把最好的尺子。四是坚持从实际出发分类实施。农村发展要随着形势变化不断创新,安徽的小岗村上世纪七十代因为吃不饱大锅饭而敢冒天下之大不违,偷偷地搞起大包干。新世纪之后,小岗村又走上了“合地入股”的新路。[⑥]农村情况千差万别,不同社区的区情、人情、事情不尽相同,发展什么产业、做什么事情,要怎样做才能满足群众愿望,当地群众最有发言权,要充分尊重基层群众意愿。生产关系究竟以什么形式为最好,恐怕要采取这样一种态度,就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产,就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式,就应该采取哪种形式,不合法的使它合法起来。[⑦]村落社区、行政中心村社区、乡镇集镇社区,在党组织设置、目标要求、活动内容等方面必须区别对待,分类指导,不搞一个模式,不搞一刀切,允许差异化发展,不提过高要求,不喊空头口号。坚持群众自愿为主,把群众满意作为第一追求,牢固树立基层党组织和党员干部的威信,赢得广大人民群众对党的工作的支持和参与,才能更好地开展工作。

  5.着力发挥基层组织争取外部资源的关键作用。从我国目前的现实来看,农村社区建设的实质就是政府公共服务输出的产业化、市场化过程。[⑧]农村要发展首先就要加强基础设施建设投入,改善生产生活环境。钱从哪里来,国家政策和外部资源支持对农村发展至关重要。当前社区建设资金主要来源于中央、省市县政府的财政投入,一部分来自挂点单位帮扶,或城乡建设用地增减挂钩征地补偿,土地置换、集体自筹等。因为政策支持和外部资源资金的投入主要通过一定的组织形式进入,而当前除了党组织外没有一个社会组织有能力发挥好这种资源配置整合作用。现行科层体制下,社区治理以党政行政推动为主,因而乡镇党委政府权力在社区治理中发挥着重要作用。各种来自外部的资源都通过一定基层组织方式进入,但资源不会自动平均到每个农村社区,组织能力强村将会获得更多的外部资源支持。村委会村支部是农村最稳定最强大的组织,是联系社区与上级政府的纽带,基层组织在争取政策支持和外部资源过程中发挥关键作用。当然,基础设施建设一次投入长期受用,但还有一部分服务性项目,如农村环境整治、养老服务等是要长期投入。无论是通过政府购买服务还是由农村社区内部解决,必然建立长效管理制度,要有比较完善的社区组织。

  6.着力建立完善农村社区治理人才培养机制。“治天下者,以人为本”。农村发展关键的是人,社区治理最关键在人才。基层精英和社会组织的培育是社区民主治理的基础。但如果没有好的精英培育、选拔、继任的更替机制,社区治理将会面临治理领袖的脱节,社区治理会重新陷入困境。[⑨]充分发挥各类人才作用,着力建立完善农村治理人才培养机制。一是加强上级对农村发展人才支持。针对农村发展实际需要,从上级部门选派或引进懂经济、懂技术、懂法律,工作责任心强的干部充实到基层进行结对帮扶,担任科技指导员。把有文化,有能力,有志农村建设的大学生村官留下来,通过培养,尝试竞选村干部,进行实职留任。二是社区人才队伍的培养。通过党组织优势,把社区建设中涌现的热心公益事业、有无私奉献精神、有市场经济意识和致富本领的优秀青年及时吸收到党内,通过民主推荐、选举,成为“两组一会”骨干。通过教育培训提升他们的政治素质、业务能力和服务理念,培养成村级后备干部,进入村“两委”班子。三是引进新型社工人才。同高校科研院所建立稳定对口的人才支持渠道,建立校农合作、校场合作,把农村作为高校教育培训农村实训实用人才的教育基地。四提高农村人口基本素质。发展农村经济要懂专业技术的新型农民,提升农村社区治理能力要有懂现代管理的组织人才、服务人才、法律人才、专业社工人才等等。办强基础教育、繁荣农村文化、普及法制宣传,有针对性引导村民参与健康向上的文娱活动,帮助村民解放思想、相信科学、反对迷信、移风易俗,树立生态发展、绿色消费理念。通过多种途径培育造就一批有文化、有道德、守法纪、懂技术、会经营的社会主义新型农民,为扎实推进“十三五”扶贫脱贫提供基本的人才保障。

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