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新时期防灾减灾救灾工作的改革发展研究——江西的实践与探索

2018-08-28 15:13:33  来源:  编辑:省民政厅

  摘要:党的十八届三中全会通过的《决定》要求“健全防灾减灾救灾体制”。近年来,习近平总书记就防灾减灾救灾工作多次作出系列重要指示批示。中共中央、国务院又印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。当前救灾工作在管理体制、工作机制、运行方式等方面还存在薄弱环节,要认真贯彻落实习总书记和中央的决策部署积极推动改革创新。本文从“供给侧”改革角度出发,认为“救”与“灾”实质上是“供给侧”与“需求侧”的关系,提出了从精准救灾和“供给侧”发力,推动救灾工作创新发展的四大路径:提高救灾供给质量、精确救灾供给方式、优化救灾供给结构、健全救灾供给机制。通过补齐救灾短板、优化人本服务,提高供给质量,实现减灾救灾并重、治标治本相融的目标。

  防灾减灾救灾是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,是公共安全体系的重要内容,是社会管理和社会服务的重要抓手。党的十八大以来,中央将防灾减灾救灾工作摆在更加突出的位置。党的十八届三中全会通过的《决定》明确指出,要着力“创新社会治理体制”、“健全防灾减灾救灾体制”。习近平总书记就防灾减灾救灾工作多次作出系列重要指示批示,并先后在中央政治局第23次集体学习、河北唐山市调研考察、中央深改组第28次会议中就防灾减灾救灾工作发表了重要讲话。习总书记专门指出:“我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重,这是一个基本国情。”习总书记强调要“坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。中共中央、国务院于2016年12月19日印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。防灾减灾救灾迎来重大发展机遇,站在崭新历史起点上。习近平总书记重要讲话和中央改革意见,是在科学分析我国灾害形势的基础上,对防灾减灾救灾工作提出了系列新思想、新论断、新要求、新举措,思想深刻、内涵丰富,是今后一个时期我国防灾减灾救灾工作的根本遵循,是指导防灾减灾救灾体制机制改革的纲领文件,为我们推进防灾减灾救灾事业改革发展指明了方向。

  

  • 供给侧结构改革与精准扶贫对救灾工作改革创新提出新要求

  我国经济社会发展面临新的发展战略要求,对社会管理创新、包括灾害管理创新提出了新的方向。中央专门研究部署供给侧结构改革,积极推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”,专门强调“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”,对加强救灾工作管理创新具有重要指导意义。党中央、国务院专门作出打赢脱贫攻坚战的决定,要求确保到2020年农村贫困人口实现脱贫、全面建成小康社会。救灾是保障扶贫的重要内容。做好扶贫解困、救灾脱贫工作,切实保障受灾群众基本生活,是民政救灾的应有之义和根本职责。江西又是全国自然灾害发生最为严重的省份之一,做好防灾减灾救灾各项工作具有特殊重要意义。

  (一)当前救灾工作迫切需要推进供给侧结构改革

  加强供给侧结构性改革,中央明确要求实施“五大政策支柱”,即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。其中,在“社会政策要托底”方面,强调要“着力增加有效供给,不断满足新增需求”。救灾工作是社会领域的重要内容,是守牢底线的关键指标。长期以来,一些地方注重救灾“需求侧”忽视“供给侧”,结构不合理、供需不平衡,投入与效益不相匹配。1.重争取资金、轻供给监管,有的灾区对救灾工作,重视争取“救灾扶持”、“救灾政策”,对资金的管理、使用、发放等监管不足、跟踪不够,出现供需匹配的结构性矛盾2.重平均主义、轻有效供给,有的重灾县每年数千万元的专项救灾资金,习惯于“大水漫灌”的工作方式,“撒胡椒面”,不够突出重点,一些重灾户、困难户“救不了灾”、“解不了渴”、“脱不了困”。3.重物资供给、轻人本服务。有的地方对老、弱、病、残以及妇女、儿童等脆弱群众的特定需求没有进行有效救助,人本化服务比较缺乏,灾后心理抚慰较为薄弱。4.重短期救灾、轻长远减灾。一些地方减灾救灾机制不够完善,“年年受灾年年救”,“头痛医头、脚痛医脚”,对综合减灾不够重视。

  我们认为,要坚持问题导向,大力推进“救灾供给侧改革”。救灾的“救”与“灾”的关系,在一定意义上说,就是“供给”与“需求”的关系;受灾群众最“需”与最“求”的是什么?这是救灾最需要优先考虑的。救灾供给侧改革(见下图),就是指从救灾投入侧、供给侧入手,通过增加救灾供给总量、优化救灾供给结构、增强有效供给来提高救灾质量,更好适应受灾群众的基本生活保障需求,其核心在于进一步提高救灾的针对性、实效性。具体来说,救灾供给侧结构改革至少应包含四大任务:1.补保障短板——提高救灾标准;2.增有效供给——推进人本化服务;3.建供给机制——引导社会力量参与;4.优工作体系——促进市场资源融入。

  图表:“救”与“灾”是“供给侧”与“需求侧”关系

  (二)精准扶贫战略对救灾工作提出更高要求

  2015年11月,中共中央国务院作出“打赢脱贫攻坚战”的重大战略部署,提出了精准扶贫的重要决定。在江西省井冈山市神山村,习近平总书记对乡亲们说,我们将继续大力支持老区发展,让乡亲们日子越过越好;在扶贫的路上,不能落下一个贫困家庭,丢下一个贫困群众。精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点。救灾是保障扶贫的重要内容。做好扶贫解困、减贫脱贫工作,切实保障受灾群众基本生活,是民政救灾的应有之义和根本职责。

  一是灾害与贫困紧密相系,灾贫叠加、因灾致贫情况严重。贫困与自然灾害犹如一对孪生兄弟。有关国际组织(绿色和平与国际扶贫组织乐施会)在《气候变化与贫困—中国案例研究》报告中指出,气候变化及其引发的自然灾害已成为我国贫困地区致贫甚至返贫的重要原因。中国有95%的绝对贫困人口生活在生态环境极度脆弱的地区,已经成为气候变化的最大受害者。我国的贫困地区与生态及环境脆弱地带具有高度的相关性,贫困地区的分布与生态与环境脆弱区具有较高的地理空间分布上的—致性——地理耦合(见下图)。

   图表:我国贫困地区与生态脆弱区具有很高的地理耦合性

  二是江西经济欠发达,救灾工作是保障扶贫的重要内容。江西是全国自然灾害最严重的省份之一,一般年份因灾直接经济损失为100亿元左右,严重年份如2008年低温雨雪冰冻灾害为327亿元,2010年特大洪灾为612亿元。每遭受一次自然灾害的侵袭,都会影响甚至抵消一部分经济发展的发展成。特别是对江西这样一个经济总量不大、人均水平不高、贫困人口仍然较多的省份来讲,灾害对群众基本生活的影响非常大。近五年来,重大灾害发生区域与我省贫困偏远地区有70%的重合率。我省因灾致贫、因灾返贫、灾贫叠加情况比较严重。

  三是精准扶贫对救灾工作保障机制提出新的要求。救灾工作是保障扶贫的重要内容,要用精准扶贫的思路指导救灾工作,着力推进“精准救灾”(见下图)。精准救灾至少应包括三个着力点:救助标准要精准,当前,2015年我国最低扶贫标准为(农民年人均纯收入)2855元(人民币,下同),按购买力平价方法计算,相当于每天2.2美元,略高于1.9美元的国际极端贫困标准。要做好救灾标准与扶贫标准的有效衔接。救助对象要精准,发生重大灾情后,逐一登记造册、建立台帐。要特别注重对救助对象实行精确细分,准确掌握救助需求。救助方式要精准,要根据救助对象受灾情况、家庭困难程度,采取更具人性化、个性化的救助方式,对受灾群众给予物资救助和精神抚慰。

  二、江西对“救灾供给侧改革”和“精准救灾”的探索与思考

  前文提到,救灾供给侧结构改革的四大任务:补保障短板、增有效供给、建工作机制、优工作体系。精准救灾的三个着力点:救助标准精准、救助对象精准和救助方式精准。这“四大任务”与“三个着力点”两者有机融合。我们认为,要从“供给侧发力”推动“精准救灾”,具体而言有四大路径:一是提高救灾供给质量,提补保障短板、优化启动标准;二是精确救灾供给方式,推进人本服务、增加有效供给;三是优化救灾供给结构,扩大供给主体、社会市场参与;四是健全救灾供给机制,减灾救灾并重、治标治本相融。

  (一)提高救灾供给质量

  要主动适应我国和我省经济社会发展水平,主动适应全面建成小康社会的总体目标,主动适应精准扶贫需要,加强匹配衔接,增加救灾总量供给,科学设定救灾标准,适当降低救灾预案条件,补救灾短板,推动救灾从“基本救济型”向“全面保障型”转变。 

  一是增加救灾总量供给。要增加财政投入,增加救灾总量供给,不断提高救灾保障能力和水平。国家层面要设定重大灾害救灾经费,列入中央财政预算。并预留部分资金作为巨灾备用金。要明确中央与地方投入比重,优化公共投入结构,增加中央对革命老区、贫困地区的投入力度。近年来,江西省财政每年安排救灾经费5000万元。设区市、县(市、区)分别按照上年度本级财政收入的2‰—3‰、3‰—5‰的比例安排自然灾害生活救助资金。这些地方政府安排的资金对于应对一般性灾害发挥了重要作用。

  二是提高救灾补助保障标准。在保障受灾群众基本生活方面,应适当提高各项救助标准,保障群众吃得饱、吃得好、有基本营养。要提高应急救助补助标准。应急救助时段一般为灾害发生后7天—15天(后转入过渡性救助)。从我们在江西吉安市遂川县调研情况看(见附表),需花费217元—465元。从财力保障和工作实际出发,应急救助标准(一般灾害类)应当从现有的230元提高至310元左右(应急10天)。2.提高过渡性救助标准。当前每天10元的标准,一日三顿吃方便面都非常紧张,亟需大幅度提高。考虑到财政的压力,可采取循序渐进的思路,将过渡性救助标准先行提高至25元。3.提高因灾死亡人员抚慰标准。目前,因灾死亡人员家属抚慰金标准较低,不能有效缓解死者家庭的生活压力,应将抚慰金标准提高至3-5万元。4.提高冬春救助标准。对受灾重点户,按照每人每天1斤口粮(2.5元/斤)的标准、平均每人补助3个月,即人均补助225元。应将中央冬春救助测算标准90元逐步提高到225元左右。当前,民政部正会同财政部研究调整救灾补助标准,我们感到中央的决定非常及时、非常必要。特别是要提高因灾倒房重建补助标准。

  图表:灾民应急救助生活必须品测算明细表(以遂川为例)

  序号

  物品

  单位

  价格

  数量

  每天

  7天

  10天

  15天

  1

  大米

  斤

  2.5元

  1

  2.5

  17.5

  25

  37.5

  2

  食用油

  斤

  10元

  0.3

  3

  21

  30

  45

  4

  猪肉

  斤

  15元

  0.3

  4.5

  31.5

  45

  67.5

  5

  蔬菜

  斤

  4元

  1

  4

  28

  40

  60

  6

  鸡蛋

  个

  1

  1

  1

  7

  10

  15

  6

  生活用水

  桶

  6元

  1

  6

  42

  60

  90

  7

  其它调料

  

  

  

  2

  14

  20

  30

  8

  燃料

  

  

  

  3

  21

  30

  45

  9

  生活消耗式消费品

  

  

  

  5

  35

  50

  75

  合计

  

  

  

  

  31

  217

  310

  465

  图表:遂川县灾后蔬菜市场价格调查明细表

  序号

  品名

  单价

  序号

  品名

  单价

  1

  大米

  2.4元/斤

  17

  青辣椒

  4.9元/斤

  2

  大米

  2.59元/斤

  18

  尖椒

  5元/斤

  3

  大米

  3.1元/斤

  19

  黄瓜

  1元/斤

  4

  黄瓜

  3元/斤

  20

  红萝卜

  3元/斤

  5

  西红柿

  2.5元/斤

  21

  白萝卜

  1元/斤

  6

  丝瓜

  3元/斤

  22

  四季豆

  4元/斤

  7

  白葫芦

  2元/斤

  23

  洋葱

  1.7元/斤

  8

  花菜

  2元/斤

  24

  土豆

  3.5元/斤

  9

  茄子

  3元/斤

  25

  豆腐

  2元/斤

  10

  苦瓜

  1.5元/斤

  26

  鸡蛋

  0.7元/个

  11

  卷心菜

  1.5元/斤

  27

  草鱼

  8元/斤

  12

  空心菜

  2.5元/斤

  28

  腰花肉

  15元/斤

  13

  大白菜

  1元/斤

  29

  瘦肉

  17元/斤

  14

  油麦菜

  2元/斤

  30

  冻鸭

  8.5元/斤

  15

  西兰花

  5元/斤

  31

  活鸭

  9元/斤

  16

  长豆角

  4元/斤

  32

  食用油

  5升/60元/瓶

  说明:此蔬菜价格是时令情况,因蔬菜价格浮动性较大。

  是重点加大对贫困地区革命老区支持力度。新中国成立60多年特别是改革开放30多年来,在党中央、国务院关心支持下,江西革命老区面貌发生深刻变化,老区人民生活水平显著改善,但由于自然、历史等多重因素影响,一些老区发展相对滞后、基础设施薄弱、人民生活水平不高的矛盾仍然比较突出,脱贫攻坚任务相当艰巨。对各项救灾补助标准,经研究,我们认为对革命老区、贫困地区,在增加供给总量的基础上,可以按照150%的标准对受灾群众进行救助。同时,我省预案设定了“启动条件调整”一节,明确对灾害发生在敏感时间和救助能力薄弱的原中央苏区、罗霄山集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点地区以及少数民族聚集地区等特殊情况,或灾害对受灾市、县(区)经济社会造成重大影响时,灾情达到预案启动标准的80%,可酌情启动相应等级的省级救灾应急响应。充分考虑到救灾工作与扶贫攻坚无缝对接,进一步支持老区贫困地区救灾工作。

  (二)救灾供给方式

  要由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,由“撒胡椒面”向“量身定制”转变。坚持因村制宜、因户施策、因人扶持,一户一户救,一人一人帮。要紧扣受灾群众的实际需求,优化要素投入结构,有针对性地制定落实救灾措施。要突出重点人群(老人、妇女、儿童)实施精准供给。1.优化受灾老年人的救灾供给。从近年来江西救灾工作的实践来看,我们感到,老人家园意识更加突出,但生命守护的意识下降,宁愿固守,也不愿离家,每年洪涝灾害、山体滑坡风险前,政府转移易受灾人群时,老人都需要反复做工作、劝说才能离家。在调研座谈时,我们反复听到乡村干部说的一句话,“宁愿事前听到骂声,也不愿事后听到哭声”。要制定针对性受灾老年人救灾救助措施:如配备必须的医务人员和看护人员。储备老年人应急物资。考虑针对性和适用性,储备老年人常见病的药物、软(流)食物、奶粉、尿不湿、轮椅、手杖、手电和收音机等。就近转移避灾避难。把老年人安置在距离居住所在地最近的避灾避难场所,走较短的道路、用较少的时间即可到达。2.优化受灾妇女的救灾供给。联合国妇女发展署研究表明,导致自然灾害发生时男女死亡比例为1∶4。要制定针对性受灾妇女的救灾救助措施:如保障必须的女性卫生用品。保障哺乳期妇女或孕妇的相关需求。日本“3·11大地震”的受灾地区,由于避难时间长,出现了避难所内没有女性给婴儿喂奶场所和更衣场所,也没有女性专用晒台等问题。应提前在避难所内设置专用卫生间、更衣室、授乳室等女性空间。加强女性心理疏导。要加强灾区女同胞的心理关怀和心理抚慰。3.优化受灾儿童的救灾供给。重一些孩子在重大灾害中失去亲人,是最急需处理的危机。很多孩子会出现难以入眠作恶梦,经常性“灾害重现”,梦见难以逃脱,被绑缚、压迫,从高空坠下,许多孩子半夜惊醒、往外跑。要制定针对性受灾儿童救助措施:如强化儿童保护和儿童优先意识。提供儿童用品、食物和玩具。加强心理治疗和支持。尽快使儿童远离灾害现场、可能继续发生次生灾害的地点,避免进一步伤害。成年人尽量不要在儿童面前表现自己的过度恐惧、焦虑等情绪和行为。

  (三)优化救灾供给结构

  优化救灾供给结构是要扩大救灾多元参与,充分发挥社会和市场的作用,由政府单一供给制逐步转型为政府主导、社会市场参与的多元供给制,充分发挥各方力量的优势。

  一是增加救灾供给主体,健全社会力量参与机制。2015年10月,民政部专门出台《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》,这是我国有关引导社会力量参与救灾的首个纲领性文件。江西认真按照部里的部署安排,以政策创制为先导、搭建平台为重点、试点示范为路径,着力构建了政府主导、社会参与、互联互补、协同高效的新模式。今年3月29日至31日,民政部党组书记、部长黄树贤在我省调研指导时,专门了解社会力量参与减灾救灾工作开展情况,实地调研了赣州市兴国曙光救援队,充分肯定他们坚持无偿提供应急援助奉献社会的做法,要求在全国大力推广。在做法上,江西上主要是突出三个率先、建立三项机制:1.率先推动制度设计。率先出台《关于支持引导社会力量参与救灾工作的实施意见》和《社会力量参与救灾减灾工作规则》,建立社会力量参与救灾的四级机制,即蓝色、黄色、橙色和红色参与机制。2.率先搭建工作平台。自上而下搭建了五大平台,即统筹协调平台、信息互通平台、供需匹配平台、教育培训平台和激励保障平台。形成了“江西参与减灾救灾主要社会力量名录册”,设立了“江西协同减灾救灾QQ”群。3.率先建立组织体系。迅速挂牌成立“全省社会力量参与救灾支持促进中心”。在11个设区市、100个县(市、区)以及多灾易灾乡镇,自上而下、层层建立组织机构。建立项机制。1.建立激励保障机制。我省将社会力量纳入了民政干部队伍教育培训计划。今年5月中旬还将举办今年的全省社会力量参与救灾培训班。从2015年开始,省本级每年从公益创投项目中安排近100万元培育社会力量发展。去年上饶市安排专项资金24万元,为当地蓝天救援队119名队员每人购买了保额100万元的人身意外保险,并添置了1辆救援车。赣州市从福彩公益金中安排20万元,专项补助市应急救援协会和兴国县曙光救援队。3.建立宣传褒奖机制。今年3月,省委省政府专门对全省抗洪抢险先进集体和先进个人进行表彰,蓝天救援队闽浙赣三省联络官、上饶蓝天救援队队长杨羿作为我省社会力量参与救灾工作的优秀代表被评为“2016年全省抗洪抢险先进个人”。组织开展了“参与减灾救灾十大优秀社会组织、十大先进个人”评选活动。4.建立规范评估机制。规范制度,公开信息,强化年检,协调民间组织管理部门依法履行对社会力量的监管职责。

  去年江西遭遇新世纪以来最为严重的洪涝灾情,雨量特别大、水位特别高、险情特别多、灾情特别重。尤其是6—7月份长江九江段、鄱阳湖发生本世纪以来最大洪水,鄱阳湖持续超警戒水位长达36天。国家减灾委、民政部对我省启动1次国家响应、先后2次派出工作组到江西指导工作。在抗洪救灾中,社会力量发挥了重要突击队作用。

  二是增加救灾供给主体,健全市场力量参与机制。在政府实施灾后救助的基础上,充分引入市场机制,充分发挥救灾保险的补充作用,延伸救灾工作的空间和领域,弥补财政性资金的不足,提高群众抗灾救灾和灾后恢复生活生产的能力。近年来,江西按照民政部的部署,积极推进政策性农房保险工作。2012年,选择在赣州市、萍乡市、南昌市、上饶市、九江市、景德镇市等6个设区市开展政策性农村住房保险试点工作。农房保险在总结试点工作经验的基础上,今年2月24日,我厅会省政府金融办、省财政厅、江西保监局联合印发《江西农村住房保险实施方案》。标志着我省农房保险工作取得了重大突破。方案主要有三个方面特点:一是推动保险政策全覆盖。在6个设区市试点的基础上,今年在全省11个设区市全部开展农房保险工作。同时,首次将地震纳入保险理赔范围。二是提高了保险金额。由试点期的最高赔付1万元提升至2.4万元,最高赔付上浮比例为140%。三是降低了保费。保费由试点期的每户按照不同比例缴12元、10元、6元,现统一到每户缴9元(省财政、县财政各补贴3元,农户自缴3元),平均降低4.2%。保险费率由0.09%降为0.0375%,降低了66%,真正做到让利于民。

  (四)健全救灾供给机制

  防灾减灾是主动的救灾、前置的救灾、广义的救灾。在供给侧结构改革背景下,救灾工作需要完善供给结构、健全供给机制,切实加强防灾减灾工作,通过防灾减灾支持救灾、带动救灾,不断夯实救灾基础、提升救灾应对能力。

   一是健全救灾供给机制,坚持减灾、救灾“双引擎”战略。积极探索提前预安排救灾资金的做法,结合扶贫开发、保障房建设、危房改造、灾后恢复重建等,推进实施自然灾害高风险区农村困难群众危房与土坯房改造工程,提升农村住房设防水平和承灾能力。推进实施自然灾害重点隐患治理和居民搬迁避让工程。国家层面应当建立防灾减灾资金投入机制,并列入财政预算。

  二是健全救灾供给机制,强化灾害预警与风险管理。江西正积极推动省级减灾救灾指挥平台建设,提高自然灾害监测、综合预警预报能力,完善以各级减灾办综合协调、涉灾部门密切协作的信息共享机制,建立跨区域、跨流域、跨部门的灾情互通、会商平台,全面加强灾前监测预警与风险管理工作。

  三是健全救灾供给机制,推进综合减灾重大工程建设。江西正加快形成省级储备库、省属区域库(重点市级库)、一般市级库、县级区域库、一般县级库和乡镇(街道)储备点等“四级储备、六类定位”的全省救灾物资储备网络体系。按照中央级中型库建设标准,加快推进省级救灾物资储备库迁建工程,项目总建筑面积约1.67万平方米,总投资1.22亿元。

  四是健全救灾供给机制,推进基层综合减灾能力建设。“十三五”期间,我省将在综合减灾示范社区创建的基础上,率先开展综合减灾示范县(市、区)和综合减灾示范乡镇(街道)创建活动,逐步建立以综合减灾示范社区为基础、以综合减灾示范乡镇(街道)为重点、以综合减灾示范县(市、区)为引领的基层防灾减灾体系,不断提升我省综合防灾减灾能力。

  积极推动防灾减灾救灾体制机制改革创新

  为深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾工作的系列重要讲话精神和《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》(中发〔2016〕35号),江西积极研究制定了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》(以下简称《改革意见》)。

  按照推动体制机制改革的总体考虑,我们明确了起草《改革意见》的基本思路,主要是坚持三个结合一是坚持目标导向和问题导向相结合。《改革意见》把建立党委领导、政府主导、减灾委牵头、部门协同、社会市场广泛参与作为总目标,尤其是考虑到“加强基层民政工作”这一重点,针对我省防灾减灾救灾工作中存在的薄弱环节与不足之处,如各级防灾减灾救灾经费投入不够到位,防灾减灾救灾基础工作不扎实,基层队伍建设较为薄弱,农村防灾减灾抗灾能力薄弱以及各地存在的重救灾、轻减灾思想,提出了系列针对性改革举措。二是坚持宏观把握和微观细化相结合。《改革意见》宏观上延用中央文件架构,重点对统筹灾害管理、统筹综合减灾、强化属地管理、完善社会与市场参与机制等工作进行了规范明确。同时,结合江西省情,在微观上作了调整细化,如在灾害信息员队伍建设上,提出探索设立防灾减灾综合信息员;在防灾减灾救灾宣传教育上,继续推动将防灾减灾救灾教育和提升各级领导干部应对重大灾害能力纳入各级党校、行政学院、干部学院主体班次教学的重要内容等措施。三坚持前瞻性和操作性相结合。《改革意见》充分考虑改革的前瞻性与操作性,既在目标设定上考虑“跳起来摘桃子”,也充分顾及改革的复杂性和艰巨性,在工作任务上充分考虑到可行性操作性,既高定目标、也不好高骛远,让改革能够切实落实到位、取得实实在在的效果。

  《改革意见》主要明确细化了四项重点改革内容:

   一是抓重点改革事项。按照中央精神和国家减灾委、民政部的要求,我们在《改革意见》改革任务中重点抓四项改革、处理四大关系:1.上下关系。主要是强化健全属地管理体制,进一步明确省、市、县防灾减灾救灾工作责任。2.左右关系。主要是提升强化减灾委综合协调作用,处理好减灾委各成员单位间的关系,着重完善互联互通、工作协同机制。3.军地关系。即健全完善部队参与抢险救灾的协调机制,进一步明确工作程序和工作任务。4.内外关系。这是我省的一大特色亮点,主要是大力推进社会力量参与救灾,充分发挥政策性农房保险等市场机制的支持作用。

  二是抓重大工程项目。《改革意见》虽未单列重大项目条款,但通篇贯穿了项目带动、项目支撑的理念。主要包括:1.推进省—市—县三级减灾救灾综合应急指挥平台建设和省-市-县-乡四级救灾物资储备库建设。加大各级防灾减灾救灾科技项目推动、课题立项和资金支持。推动有条件的市、县建设一批科普宣传教育基地。2.加强防汛抗旱、防震减灾、森林防火、防雷电、生态环境治理等防灾减灾骨干工程建设。3.结合贫困村整治、易地扶贫搬迁、危房改造、灾后恢复重建、地质灾害防治、病险水库除险加固、农业防灾减灾基础设施等,推进自然灾害高风险区、贫困地区、农村地区、滨湖地区防灾减灾基础设施建设。

  三是抓重大改革试点。结合江西实际、突出江西特色,提高抓点示范水平:1.推进综合减灾示范县(市、区)、示范乡镇(街道)创建试点工作。2.搭建社会力量参与的统筹协调、信息对接、供需匹配、教育培训、监督管理“五大平台”,打造社会力量参与防灾减灾救灾工作的“江西模式”。3.推进政策性农房保险在全省各设区市、县(市、区)铺开,进一步提高农户参保率、降低理赔门槛、提升服务质量。

  四是抓重要保障措施。1.提升规格。要求各市、县(区)减灾委员会主任一般应由政府常务副市、县(区)长担任,副主任应由分管副市、县(区)长担任,各级减灾委员会办公室设在民政部门。各设区市、县(市、区)要完善防灾减灾工作机制,在编制总量内通过内部调剂等方式配齐配强人员,充实防灾减灾工作力量。2.加大投入。明确省财政按照每年不低于5000万元安排防灾减灾救灾资金预算。提出设区市和县级政府安排的防灾减灾救灾专项资金,主要用于受灾群众基本生活救助以及防灾减灾科普宣传教育、综合减灾示范单位创建、灾害信息员队伍建设、救灾技术装备配备、救灾物资储备库建设等防灾减灾救灾工作。同时,强调各级政府应保障必要的防灾减灾救灾工作经费。3.强化“武装”。明确推动实施救灾装备标准化建设,在省、市、县配备标准化装备。推进多灾易灾乡镇防灾减灾救灾装备建设。

  总之,在供给侧结构改革和精准扶贫背景下,救灾工作要主动适应新的要求,勇于推动理论创新、机制创优和政策创制。特别是面对受灾群众的精准“需求侧”,救灾主体的“供给侧”必须坚持深化改革。在“救灾供给侧改革”中,不仅要提高救灾供给质量,精确救灾供给方式,更为重要的是优化救灾供给结构,扩大救灾供给主体,健全救灾供给机制,切实让受灾群众感受到更多的“获得感”和党委政府的温暖。推进“救灾供给侧改革”和“精准救灾”,要以史为鉴、敬畏自然,能够“没有伤疤感到痛”、“好了伤疤不忘痛”、“巧用伤疤避免痛”,真正走出一条减灾救灾并重、治标治本相融、政府社会市场多元参与的救灾工作新路子来。(作者:江西省民政厅吴继波,邱 伟)

  参考文献:

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  3.刘振羽:《我国社会组织参与突发事件治理研究——以汶川地震为例》,硕士论文,华东师范大学公共管理学院,2011年。

  4.陈先才、王文谦:《两岸非政府组织参与公共危机管理的比较研究——以汶川地震和台湾“9·21”地震为例》,《福建行政学院学报》,2013年1期。

  5.林闽钢、战建华:《灾害救助中的NGO参与及其管理——以四川汶川地震和台湾9·21大地震为例》,《中国行政管理》,2010年第3期

  6.中国95%的贫困人口生活在生态脆弱地区,

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