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城市社区建设中的居民参与问题及对策研究——以江西省H区为例

2018-10-25 14:14:00  来源:  编辑:省民政厅

  摘要:加强城市社区建设,推进社区治理创新,是创新社会治理的现实需要,也是促进城市基层自治、满足居民需求的迫切要求。但作为城市社区建设主[作者简介:吴新传,1981年6月生,男,江西省民政厅基层政权和社区建设处副处长。]体的社区居民,其参与不足直接制约着城市社区建设的深入发展。缺乏社区居民参与的社区建设,往往容易脱离实际,成为“摆设”和“花架子”。居民在社区建设中扮演及其重要的角色,发挥着不可替代的作用,是社区健康发展的力量源泉,其参与社区建设的程度和广度,是衡量社区建设质量高低的重要标志。关键词:居民参与;城市社区;社区建设;基层自治

  随着我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速推进,大量农民工涌入城市,“单位人”逐步转变为“社会人”,城市社会结构、社会关系不断转型变革,城市社区建设应运而生并不断发展。目前,我国城市社区建设的显著特征是政府主导,居民参与社区事务的主要方式是通过政府动员而非自发参与,直接导致居民参与社区建设的积极性不高,意识不强,广度和深度严重不够,影响我国城市社区建设的健康可持续发展。笔者在借鉴城市社区建设和居民参与理论成果基础上,结合工作实践,引入案例分析法,试图进一步研究社区建设中“谁来参与、参与什么、怎样参与”等问题,并从宏观和微观两个层面提出解决措施和对策。

  一、城市社区建设与居民参与概念分析

  (一)社区的概念及要素社区是社会学的一个基本概念,德国社会学家滕尼斯认为,社区是由同类别人口组成、关系密切、守望相助、具有人情味的团体,而这一团体不是偶然形成的,是在长期的社会生活中自然形成的。社区引入中国后,中国著名社会学家费孝通认为,“社区是一定地域范围内的社会,是建立在地缘性关系之上的社会。”这一理解强调的是社区的地域性。改革开放后,随着计划经济体制向市场经济体制的转变,现代社区逐步形成,2000年11月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》(中办发〔2000〕23号)对社区作了比较倾向于实践工作的定义:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体,城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”社会学家郑杭生教授认为,社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域[郑杭生主编.社会学概论新修(第三版)[M].北京.中国人民大学出版社,2005:272.]。因此,对社区概念的理解可以划分多种类型,所侧重点也不一样。本文所倾向的社区概念,是指聚居在一定地域范围内,且由地缘、业缘、社会文化、社会因素、社区意识等多方面构成的地域性的社会生活共同体。不管从社会学还是工作实践的角度来理解社区的概念,我们不难发现社区必须是由多种要素构成的,不同的理解所包含的要素不同,但无论哪种理解社区都必须具备一些基本的构成要素:

  第一,地域性。这是社区不可或缺的构成要素,也是最基本的构成要素,社区是一个具有比较明确地理边界的地域性社会实体。

  第二,关联性。不管是地缘、业缘还是其他社会因素,社区都是由一些公共关联纽带将成员组合到一起。

  第三,共同性。在一定程度上讲,社区是一个利益共同体,其成员在共同的地域空间,面临一些共同的问题,也有共同的需求,还会形成一些共同的生活方式和价值取向,对社区会产生共同的认同感和归属感。

  第四,生活性。社区是其成员社会生活的共同体,生活性是其重要特征,更多时候社区是成员居住、休息、生活、交往的场所,而很少用于其他用途。

  第五,公共性。社区是成员生活交往的公共空间,需要成员树立公共精神和公共意识,并形成一套公共的行为规范和秩序。

  (二)城市社区建设的概念我们说社区的概念比较丰富多样,西方与国内、理论与实践、学者之间等均有不同的理解,但城市社区建设的概念则相对比较统一,它更多地是从工作实践的角度提出的。我国的城市社区建设是在社区服务的基础上发展而来,1986年,民政部开始提出社区服务的概念,在全国倡导开展社区服务,尝试在社区提供以民政对象为主的社会福利服务和便民利民服务,此后,通过几年的努力,社区服务慢慢取得了一些实实在在的成效,给城市居民生活提供了便利,得到了大家的认可。但随着经济体制改革深入推进和城市建设步伐的加快,城市社区居民的生活需求越来越多样化,现有的社区服务内容难以满足群众的多样化需求,同时群众对社区文化、社区卫生、社区治安等内容也提出了新期待。随着我国经济社会社会的发展,基层社会治理方式的进一步转变,深化社区服务成为社区建设的主要内容。社区建设一方面可视为城市化发展的产物,换言之,即为城市发展的延续,另一方面也可以看作是市民现代化的继续。[费孝通.对上海社区建设的一点思考[M].组织与体制:上海社区发展理论研讨会资料汇编.,2002.(26).]由此可见,随着社区服务的发展,社区建设的概念便应运而生。1991年民政部副部长李宝库首次提出了社区建设的概念。[李宝库.关于社区建设的几个问题[J].城市街居通讯,1999,(12).]1998年,国务院明确赋予民政部建设社区的职能,至此开始完善城市基层社会管理体制,大力推动社区建设工作,丰富社区服务,构建社会化服务网络。2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》(中办发〔2000〕23号)明确提出了城市社区的概念:“社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”同时指出,社区建设是一项新的工作,大力推进社区建设,是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径,主要内容包括拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安等方面。这也是本文所认定的城市社区建设的概念。

  (三)居民参与的概念1.居民参与的定义。关于对居民参与的理解,张瑜认为,社区居民通过一定的途径和形式参与社区事务的决策、管理和监督的过程,它表现为居民与各利益主体互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。[张瑜.和谐社会建设背景下城市居民社区参与的问题与对策研究[D].河北经贸大学,2011.]邓伟志认为,社区参与可以促进居民共同承担社区发展的责任,形成一股集体的力量去推动社区建设,并共享社区发展的成果。[邓伟志主编.社会学词典[M]。上海:上海辞书出版社,2009.(260)]简单讲,居民参与是社区居民自觉自愿参加社区各种公共事务和活动的过程,其中把居民作为社区参与的主体,具体而言,就是居民参与社区的各种决策及其形成、贯彻、执行,参与社区的管理和活动,当然这种参与既是居民实现自我价值、维护自身利益和实现社会参与的需要,也是居民对社区的认同、对社区公共利益、公共精神和价值取向的认同。因此,居民参与实际上就是在社区范围内的一种区域性的公众参与,注重的是引导居民树立一定的公共参与精神,通过利用社区资源,进行信息交换和沟通交流,实现居民与社区、社区组织以及居民之间的良性互动。在社会学中的公民参与很多时候指的就是居民参与,包括了居民政治参与、社区经济、文化、教育、环境、体育等多方面内容的参与。结合这些观点和理解,本文的居民参与更多地是从社区建设实践的角度出发考虑,主要指居民通过合法正当的途径直接或间接地影响基层政府和社区组织在社区建设中的公共政策决策和公共事务管理以及参与社区的公共活动的所有行为。2.居民参与的基本要素。居民参与需要解决“谁来参与”、“参与什么”、“如何参与”等问题,这些问题也就构成了居民参与的主体、内容及途径等基本要素。

  第一,参与主体。居民参与的主体主要是社区居民,既包括居民个体,也有居民个体结成的组织,如社区社会组织等。随着经济社会发展和社会流动不断加快,城市社区建设也不断发展,居民参与主体也在不断扩大,代表性越来越广泛,比如进城务工农民、流动人口等群体也逐渐参与社区建设。

  第二,参与内容。居民能参与的社区事务和活动有哪些,也就是我们说的参与内容包括哪些?其实居民参与的内容非常丰富和广泛,根据不同的分类方法可以进行不同的概括,通常按照社区政治、经济、文化、卫生环境、安全等进行概括,政治参与包括社区居委会成员选举、社区重大事务表决、社区工作评议等;经济参与包括监督社区资产、资金、资源的使用和管理,讨论涉及居民经济利益的事务等;文化参与包括对制定居民公约等社区行为规范提出意见建议,参与塑造社区文化和精神,参与社区文体活动等;卫生环境参与包括践行维护社区卫生义务,参与社区环境整治活动,建设优美社区环境等;安全参与包括参与小区义务巡逻,维护社区治安等。

  第三,参与途径。所谓居民参与途径,是指居民参与社区公共事务管理的方式和渠道。根据社区事务的重要程度和涉及范围,居民参与途径会有所区别,对于社区整体利益的事务或政治性事务一般通过居民会议、居民代表会议、社区协商议事会等方式参与,对于局部性或具体化事务一般通过居民个体直接参与或通过加入各类社区组织等方式参与。从参与渠道来讲,有实体化的社区社会组织,也有虚拟化的网络传媒,构成了多元化的参与渠道。总之,随着社区建设的深入推进,居民参与途径不断增多,逐步实现居务公开、民主协商等传统途径与社会组织参与、网络参与等现代途径的有机结合。3.居民参与的意义。在城市现代化和社会民主化加快背景下,参与必然成为社区建设的主题,也是推动社区建设深入发展的动力和保障。社区建设的出发点和落脚点都是居民群众,因此居民参与对于社区建设意义重大,也是衡量社区建设水平和质量的重要标尺。

  第一,有利于促进社区健康持续发展。社区居民是社区建设的主体,虽然当前我国居民参与社区建设的热情还不高、效果也还不理想,但从本质上来讲,政府、社会组织、驻区单位等力量永远是社区建设的外力,社区居民才是社区发展的内在动力,是社区建设的根本力量源泉,如果离开了社区居民,社区发展犹如空中楼阁,虽然好看但缺乏基础难以持续。从国外的经验和我国社区建设的实践已经证明,居民参与已成为阻碍我国社区建设深入发展的主要障碍,社区发展的质量好坏取决于居民参与意识和程度的高低。当然,居民的参与意识和参与程度也是在参与实践中不断增强的,社区事务和活动越多,跟居民联系越紧密,居民参与社区实践的意愿越强、动力越足,两者是相互影响和促进的。因此,社区组织通过组织各类居民感兴趣的活动,加强与居民的沟通交流,将有利于调动居民参与的积极性,居民参与积极性越高,对社区的认同感和归属感越强,推动社区发展的动力越强,而且这种动力是持续的、整体的,对社区发展是一种内生动力,不可或缺。

  第二,有利于促进人的全面发展。人是构成社会最重要的因素,社会的发展要靠人的全面发展,最终目标也是促进人的全面发展。社区也是如此,社区建设的意义就在于促进人的全面均衡发展。我国社区是计划经济向市场经济转变的结果,相比计划经济时代单位制对人的束缚,社区的出现一方面解放了人的思想,另一方面也提供了一个展示个性、挖掘自我潜能的平台,使人更加自由开放。在社区建设过程中,居民的参与培养了居民的民主意识和公共精神,树立了公民的权利义务观,也强化了居民的自我教育、自我管理、自我约束、自我实现,同时还增强了居民的社区认同感、社会存在感、自我实现价值感,激发了居民的积极性和创造性,提升了居民的发展潜能。

  第三,有利于促进社会主义民主政治建设。居民自治是基层民主政治建设的重要内容,也是社会主义民主政治的重要组成部分。居民通过参与社区选举、社区协商、社区管理等,实现了居民的基层政治参与,保障了居民依法行使选举权、被选举权、决策权、知情权、监督权等民主政治权利,是居民参与社会主义民主最直接、最广泛的实践形式之一。社会主义民主的本质体现是人民当家作主,在社区建设过程中,居民通过参与社区各项公共事务、公共活动等来进行自我服务、自我教育、自我管理,从而实现人民当家作主的权利。如果居民参与社区建设的积极性、程度不断提升,意味着基层民主范围的扩大和质量的提高,对整个社会主义民主政治建设将产生积极而深远的影响。

  二、H区居民参与的实证调查与分析

  在研究社区建设和居民参与基本内涵的基础上,本节将通过对江西省H区社区居民参与社区建设情况进行实证调查,客观反映当前社区建设中居民参与的现状,分析存在的主要问题。

  (一)H区城市社区建设基本情况

  H区是江西省中南部的一个市辖区,辖5个街道、35个城市社区,社区居民22.5万人。近年来,H区从群众最关心、最直接、最迫切的问题入手,围绕提升居民群众满意度的目标,大力开展“人文社区、温馨家园”建设,城市社区建设工作取得了显著成效,被国家民政部作为城市社区建设“H区经验”在全国推广。H区先后被评为“中国社区治理十大创新成果”、“全国和谐社区建设示范城区”,全区先后有29个社区获得全省、全国和谐社区建设示范社区。根据笔者实地了解,现将H区社区建设的主要做法介绍如下:

  一是抓环境改造,构建社区新面貌。近年来,随着城市建设快速推进,新城区快速拓展扩大,H区作为城市老城区,与新城区反差明显,市民要求改造的愿望非常强烈。为此,H区从城市最脏最乱的地方入手,全面实施小街小巷和无物业管理小区“两大改造工程”,按照“铺平群众出行路、点亮百姓门前灯、净化居民小环境、清理社区下水道、贯通城区排污管、连上沿街绿化带、平安社区群众创”的要求,连续多年对城区152个无物业管理小区进行综合改造,共清除卫生死角2000余处,清理垃圾8万余吨,拆除违章搭建2.9万平方米,新建小广场、小游园、小绿地96个,老旧小区的环境在短期内得到了明显改善。

  二是抓平台建设,提供社区新服务。以“8+X”为主要内容实施社区便民服务平台建设,社区公共配套快速提升。全面实施“8+X”服务平台建设,“8”就是每个街道都要建设社区服务中心、文化活动中心、全民健身活动中心、卫生服务中心、就业创业服务中心、居家养老助残服务中心、托幼早教中心、平安联创中心, “X”就是各街道、社区根据辖区居民需求,提供个性化服务。“8+X”项目实施以来,已建成居家养老、卫生服务、文化体育等社区服务场所120余个,市民在家门口就可以享受到便捷的公共服务。在充分利用好“八大中心”的同时,不断创新服务项目,比如在社区设置农超对接,让基地的蔬菜平价供应到社区网点。开展特色服务,如为留守儿童自创“阳光笑脸”项目、推进“流浪人员回归家园”项目、实施“夕阳红幸福列车”项目,等等。

  三是抓人文关怀,倡导社区新风尚。H区在多个社区开展“七彩义工”服务,就近聘请社工为空巢、特困老人无偿或低偿服务,比如开展“结对三送”活动,为无人照料的老人送家政、送餐饮、送保健。目前,城市社区已建成11个居家养老中心、33个日间照料中心,为6000多名老人提供了日间照料服务。每个社区都设立了爱心慈善超市,组织结对帮扶,搭建起了邻里互帮互助的平台。充分利用文化活动中心、百姓文化广场,开展社区文体活动,每年举办H区艺术节,各社区组织文艺演出超百场,直接参与的居民群众近7万余人。发动邻里共建,通过评选“文明家庭”、“文明楼院”等活动,强化“社区是我家,建设靠大家”的意识;同时,组织同一单元的居民共同出资安装防盗门,建设“零发案”小区,全区各小区安装防盗门2800多扇、探头1200余个,社区居民的安全感有效提升。

  四是抓长效管理,建立社区新机制。社区工作“三分建、七分管”,H区把社区长效管理纳入社区建设重要内容,提出“社区管理向物业延伸、卫生保洁向小区覆盖、安全防范向楼栋拓展、公共配套向市民开放”。全面推行社区网格化管理,建立区、街道、社区、网格四级管理服务平台。完善了“社会事务民主化、社区工作群众评”和居民说事室等制度,将社区事务的知情权、参与权、监督权、评判权交给群众。同时,引入社会组织参与社区服务,构建了以社区为平台、以社会组织为载体、以社会志愿者为骨干的“三社联动”机制,目前全区共培育公益类、慈善类、服务类、维权类等社区社会组织800余个。

  (二) H区居民参与城市社区建设实证调查1.调查方式和对象。本调查主要方式是向社区居民发放调查问卷为主,同时通过实地走访的形式,对一些特定对象进行访谈调查为补充。问卷调查对象主要是社区居民,分别来自H区所辖的A、B、C、D、E、F6个社区,6个社区都具有一定的代表性,A社区是以老旧居民小区为主组成的传统型社区,社区居民居住时间比较长,由于居住在一起相互之间比较熟悉;B、C社区属于单位家属区、国企改制家委会转换型社区,社区居民有很强的业缘联系,彼此间也很熟悉;D是城市化进程中出现的村改居型,进行拆迁安置后的社区,社区居民属于原乡村农民;E是政府建设的经济适用房、廉租房小区组成的社区,这类社区是由政府的福利政策而组合在一起,居民家庭经济状况比较困难;F是商品房小区组成的现代型社区,居民经济条件普遍比较好,但彼此间交往和熟悉度较低。访谈调查对象主要包括社区居民、社区干部、街道干部等。对这些对象的访谈主要考虑从社区管理者的角度如何来看待居民参与问题,以及问卷调查不便设计的问题进行调查,以便更加真实、客观、全面的了解社区居民的想法。2.问卷设计。本调查问卷采取选择题、是非题为主、开放式简答题为辅的模式设计选题,受访对象以无记名、相对秘密的独立空间中进行填写,以便尽量真实反映受访者的想法和态度。关于问卷内容的考虑,主要从受访对象情况、居民参与社区建设意愿、方式、程度等方面进行设计,具体分为以下几个方面:一是受访对象性别、年龄、婚姻状况、教育状况、职业、户籍、居住时间、收入情况等;二是受访对象对社区现状、居委会、社区工作人员满意度情况;三是受访对象参与社区建设、社区活动、社区事务的意愿情况;四是受访对象参与社区建设现状及程度;五是受访对象参与社区建设的内容、方式、途径;六是开放性问题,比如“你最喜欢参与社区哪方面的活动和事务?”这也是访谈调查的主要形式。3.调查实施。本次调查的实施,由笔者直接进行访谈和H区委托社区居委会发放回收调查问卷两种方式同时进行,为尽量保证结果的真实性和客观性,笔者跟当地强调结果不作为工作考量,纯粹用于理论研究和实践参考。本次问卷调查共在A、B、C、D、E、F6个社区发放问卷300份,每个社区发放50份,最后回收295份,有效问卷282份,回收率为98.3%,有效率达到94%。

  (三)问卷样本数据统计及分析本次282份问卷样本中,男性受访对象126人,占44.7%,女性受访对象156人,占55.3%,女性受访对象比男性多,这与调查期间在家人员分布的客观情况有关。1.受访对象自身状况统计。受访对象年龄、婚姻状况、受教育程度、职业状况、居住时限等统计数据如下表:表2-1:年龄分层次统计表年龄18岁以下18-30岁31-45岁46-59岁60岁以上总计占比8.6% 15.4% 22.5% 25.9% 27.6% 100%

  从表中统计情况可以看到,接受问卷调查的45岁以上居民占53.5%,如果采取白天现场发放调查文件的形式,那这一占将在80%以上,因为由于工作和上学的关系,白天在社区活动的45岁以下年轻人群占比非常少,即使节假日这一占比也不高。基于这一情况,考虑问卷调查应反映各年龄层次的想法,笔者委托当地社区居委会利用晚上给45岁以下年轻群体发放问卷调查表,当场填好回收。这样,问卷调查对象才实现年龄层次的相对均衡,但这本身也体现了年轻群体参与社区建设的条件相对不足。表2-2:婚姻状况统计表婚姻状况未婚已婚占比22.8% 77.2%

  从发放问卷的情况来看,未婚的年轻居民参与调查的积极性不高,实际人群占比也少,但为了解未婚群体对社区建设的态度和看法,笔者有意请社区居委会选择了一定比例的未婚群体参与调查,请求他们的配合,得到了他们的支持。表2-3:受教育程度统计表

  初中以下高中(中专)大学(大专)研究生总计占比32.3% 38.4% 24.7% 4.6% 100%从上表可以看出,参加问卷调查的大专以上较高学历的居民占29.3%,大部分受访对象为高中(中专)以下学历人员,这与当前社区生活主体人群相吻合,在保持较高学历人群有一定占比的基础上,笔者认为应当尊重这种现实情况,客观反映现实情况。表2-4:职业状况统计表对象学生机关事业单位人员企业人员其他就业人员无业人员合计占比6.5% 12.8% 18.5% 23.6% 38.6% 100%不同类型的社区,居民职业状况不尽不同,特点鲜明的社区居民职业有一定规律,但从新型社区来看,居民职业并无多少规律可循,因此,本次问卷调查在利用个别社区特点基础上,主要是主观地选择了不同职业居民进行调查,期望能从职业中找出居民对社区建设的看法和参与度。表2-5:居住时限统计表

  1年以下1-5年6-10年11年以上合计占比5.2% 38.4% 24.9% 31.5% 100%相对而言,H区由于流动人口比较少,城市建设和房地产发展时间也不是很长,社区居民居住相对稳定,因此,问卷调查对象中在社区居住5年以上占比达56.4%,笔者有意在新商品房小区的F社区选择一些居住时间相对较短的居民进行调查,以反映居住时限对居民参与的影响。从上述5个表中的统计数据可以看出,此次问卷调查对象在一定程度上考虑了男女对象的平衡,且注意兼顾不同年龄层次的分布,也考虑了婚姻状况、职业状况、受教育程度、居住时限的多样性,这其中有笔者利用从事该项工作的优势加入了自身的主观考量,一方面对本次问卷调查的对象应客观反映他们在社区的人群占比和优势,另一方面也要兼顾受访群体的多样性,了解各个群体各自的看法,以便从更多角度来衡量社区建设中不同类型的居民的参与度,这对调查和下一步分析更具有参考价值。2.受访对象参与意愿及程度情况统计。在本次问卷调查中,笔者主要关注居民对参与社区建设的真实意愿和想法、参与社区分类活动情况以及对社区建设各方面满意度情况等统计如下表:表2-6:参与意愿统计表态度不愿意不太愿意无所谓比较愿意非常愿意合计占比10.6% 21.8% 10.7% 36.3% 20.6% 100%

  从上表可以清晰地看出居民参与社区建设的主观意愿情况,56.9%的居民主观上还是愿意参与社区建设,好于笔者的预期,这与近年来H区社区建设取得的成效密切相关,在其他地方可能还会低于这一比例。与此同时,明确表示不太愿意参与社区建设的居民达32.4%,约占三分之一,还有10.7%对参与的态度是“无所谓”,如果算在一起,对参与社区建设持消极态度接近一半,这部分对象中年轻及未婚群体占比较高,另外学历层次较高的群体占比也比较多,这是我们在社区建设中要面临和解决的问题。表2-7:参与活动情况统计表调查内容是 否1.您是否参加过社区居委会选举48.4% 51.6%2.您是否关注过居务、财务公开36.2% 63.8%3.你是否参加过社区组织的文体活动64.5% 35.5%4.你是否参加过社区组织的公益活动36.8% 63.2%5.你是否关心社区发展情况60.1% 39.9%6.你是否参加过社区组织的协商活动28.6% 71.4%7.你是否愿意和社区内的居民沟通交流82.7% 17.3%上表主要从居民主观关注和实际参与两方面进行调查,并通过主观意愿和实际行动进行对比,以期从中得出新的收获。从调查结果来看,居民在主观上对社区发展、与其他居民交流意愿相对比较强烈,但对与自身利益相关的居务、财务公开关注度不高;在实际参与方面,参与社区文体活动比较多,其次是社区居委会选举,而社区协商活动、公益活动的参与度比较低,从参与对象来看,年龄较大、女性、已婚人群占比非常高。总体来看,居民参与意愿强于实际参与行动。表2-8:社区建设项目满意度统计表调查内容非常满意比较满意一般不太满意不关心1.社区办事服务25.8% 36.4 20.3% 11.9% 5.6%2.社区便民利民服务8.2% 28.8% 32.5 24.6% 5.9%3.社区卫生环境7.1% 22.9% 31.7% 38.3% 04.社区治安环境10.9% 43.3% 16.8% 27.2% 1.8%5.社区开展活动12.7% 21.4% 30.2% 25.9% 9.8%6.社区干部6.5% 29.7% 30.8% 25.6% 7.4%从上表来看,居民对社区建设项目满意度整体上都偏低,满意率超过50%的只有社区办事服务和社区治安环境两项,这说明目前社区建设项目与居民的期望值还有一定的差距。从以上表格统计情况来看,居民参与包括主观意愿和实际行动,两者不是对等关系,有意愿不一定会参与,但意愿在很大程度上影响实际参与率,此外居民的性别、年龄和婚姻状况对参与率有较大影响。而通过居民参与活动的种类调查,可以判断居民参与社区政治、经济、文化、社会等方面热情程度,相对而言,居民更喜欢参加社区文化、社会类项目;从居民对社区建设项目的满意程度调查则可以看出居民对社区建设哪些方面更感兴趣,对哪些方面期望值更高,这也将影响居民的参与意愿。总之,通过问卷调查,笔者认为对不同群体的居民参与社区建设的主观意愿和客观实际有了比较直观的体现,也说明了一些问题。虽然上述表格在设计上只是某些方面,不够全面,但从中可以增强我们对社区居民参与情况的判断,对我们具体分析居民参与不足的表现,探究其原因具有重要参考作用和借鉴价值。

  三、居民参与社区建设存在的主要问题及原因分析

  我国城市社区建设开展二十多年来,居民参与一直是其重要内容,居民参与城市社区建设的领域越来越多,规模越来越大,积极性也越来越高,成效也越来越明显,政府和社会各界对居民参与社区建设的重要性共识度不断提升,呈现出良好的发展态势。与此同时,我们也要清醒地看到,我国城市社区建设中居民参与的空间还很巨大,问题也比较突出且不容忽视。在对H区进行实证调查基础上,本节试图深入分析居民参与城市社区建设存在的主要问题,并结合访谈调查,分析其原因。

  (一)居民参与城市社区建设存在的主要问题

  根据笔者多年从事社区建设的经验,结合本次问卷调查和个体访谈,笔者认为当前城市社区建设中居民参与最主要的问题是整体参与率不足,当然这是一个总体判断和集中表现,具体而言,参与不足又表现在参与范围和参与程度的不足。就参与范围来讲,包括参与主体数量多少和参与客体范围大小,参与主体数量多少又与主体年龄、文化程度、经济状况、职业状况等因素相关,参与客体范围大小取决于社区建设进展程度,能承载多大范围的参与性。就参与程度来讲,考量标准既包括社区政治、经济、文化、社会、环境等多方面的广度,也包括参与项目各个环节过程的纵向深度,能否形成一个全面参与的过程。

  1.总体参与率比较低。

  主要反映在居民参与社区建设的人数占比及参与频次上,总体而言,比例比较低。以H区为例,这是江西省城市社区开展的比较好的城区,居民参与率相对较高,但从调查问卷中居民参与社区活动情况来看,居民实际参与率与理想参与率还有一定的差距,比如参加过社区文体活动的占64.5%,其他社区选举、社区公益、社区协商等活动参与率均低于50%,而且该统计数据单指年度内是否有参与过社区相关活动,尚未考虑参与频次的问题。另一方面,从访谈调查的情况来看,也印证了这一判断,比如笔者在访谈H区F社区居民王女士时,她说:“在居委会动员下,为了配合居委会工作,偶尔也会去参加社区活动,比如社区节假日重大活动或社区选举,但每年也就1-2次”,在访谈该社区居委会徐主任时,她表示:“现在的居民对参与社区事务积极性不高,就拿居委会选举来讲,本来是保障居民的选举权利,但最后参与投票的人数不多,大部分都是一些中老年人,而且我们选举委员会还要想方设法提供点奖品才能保证参于投票人数达到相关要求”。由此可以看出,H区在居民参与方面,无论是参与人数比例还是参与频次来讲,总体上讲都偏低,结合笔者自身工作实践了解的情况,江西全省范围甚至全国范围内城市社区此情况基本相似。

  2.居民参与意识不强。

  目前社区建设中虽有一定的居民参与,但参与的主动性不够,很多时候是一种被动参与。由于我国城市社区建设还处于初级阶段,很多居民尚未将自身作为社区建设的主体,对自己在社区中所承担的责任与义务也认识不够,导致社区意识还比较淡薄,参与度不高。从目前的情况来看,居民参与的主要状态是被动的,即在社区组织邀请后才参与社区建设。在长期的计划经济束缚下,居民习惯于按照指令行事,很少会主动参与社区建设,对社区的认同感和归属感不强。同时在社区建设过程中,社区组织与居民的地位也不对等,社区事务和社区活动的主动权在社区组织,这在一定程度上影响了居民的参与热情。在H区问卷调查中,虽然有些居民参与社区活动的数据占比还比较高,比如参与社区大型活动、选举投票等,但这并不完全意味居民实际主动参与能达到这一比例,事实上这里面存在一定的“水分”,有的水分还很高,从笔者访谈对象了解的情况来看,80%以上受访居民表示自己是被动参与社区相关活动,居民参与此类活动是在政府和社区组织的强烈干预下进行的,并不能真实反映居民意愿。

  3.居民参与渠道不畅。

  当前,居民参与社区事务还缺乏一套规范的操作程序,参与机制也还不完善,具有较大的偶然性和随意性,直接导致居民参与的渠道不畅通。一般都是社区管理机构有紧急任务,才想到组织居民落实相关事务。笔者在访谈A社区居民刘先生时,他坦言,有时工作不忙时也很想参加点社区的活动,比如公益活动、志愿活动等,但不知道通过什么方式和渠道去参与,社区难以提供有效、规范、常态的参与机会和渠道。随着“单位人”向“社会人”的转变,社区居民的参与愿望和要求不断增强,拓展畅通参与渠道必然成为社区建设的重要内容。在活动化参与中,比如居民自发成立一些兴趣小组、志愿者组织,甚至组建一些文体社团,这些方面进行了一些有益尝试。但是,从当前社区建设的现实情况来看,无论是制度化参与还是活动化参与都与社区发展越来越高的要求还难以适应。从制度化参与角度来讲,社区经常疲于应付上级政府及有关部门委派的各项工作,难以腾出精力来调动居民参与社区自治,导致出现“角色错位”的现象。而在活动化参与方面,由于居民是偶然性参与或被动性参与,导致居民参与呈现出参与面窄、频次低、层次不高的特点。

  4.居民对社区认同感不强。

  社区成员因具有共同的利益把大家连接到一起形成联结力,而社区居委会应是连接点。但在现实中,由于居委会过度行政化丧失了大部分居民自治功能,导致其与社区居民关联度并不高,更无所谓连接点。由于社区是生活共同体,大部分居民工作并不在社区,社区只是工作过后生活休息的地方,只是需要安全、便捷、舒适的居住环境,经济关联度基本为零,居民参与社区建设的利益关系度也就不高,居委会由于行政化原因精力集中在完成上级政府及部门布置的工作任务,与居民的联系越来越少,导致居委会工作人员整天忙忙碌碌居民却并不买账,主要就是居委会的工作脱离了居民的需求。此外,由于社会发展带来的多样化,社区居民尤其是类似本次问卷调查中F社区这种商品房社区居民,由于物业完善,生活便利,环境比较好,居民与居委会的联系更少,对社区发展关注度非常低,对社区满意度很多人无所谓。相比与社区公共事务,居民更关心自身和家庭的发展,无力也无心关注社区发展,在问卷调查中,居民表示不愿意或不太愿意参与社区建设的占32.4%,不认为参与社区建设是自己的责任。因此,社区也就出现恶性循环,迫于客观环境压力,居委会眼睛“朝上不朝下”,与居民接触太少,居民对居委会也并不了解,认为居委会是政府的误解越来越深,认同感越来越差,对参与意愿产生消极影响。

  5.居民参与组织化程度比较低。

  在城市社区建设中居民参与的方式可以是居民直接参与也可以是通过各类社区组织参与,随着社会分工越来越细,社会的组织化程度越来越高,居民通过社区组织参与社区建设将是主要方式,社区组织将为居民参与提供不同的渠道和多样化的利益表达载体。同时,将居民个体参与转变为团体组织参与,是现代社会的需要,也有利于促进社区成员的合作,增强沟通和共识,从而激发居民的参与热情。但是通过走访调查,目前社区居民参与仍以个体性参与为主,团体组织参与还较少,也就是说社区居民的组织化程度比较低,社区组织发展不足并出现缺位,笔者在H区访谈C社区时,街道干部刘某和社区居委会主任谭某都坦言:“现在干部和居民都对通过社区社会组织参与社区活动有一定认识,社区也发展了一些社会组织,但这些社区社会组织形式上已成立实际运转很少的情况比较普遍,尚未真正将居民组织起来”。因此,从问卷和访谈的情况来看,目前城市社区社会组织培育发展不足,即使培育起来的社区社会组织运转也不常态,居民对社区社会组织认可度不高,社区社会组织尚未很好地发挥组织居民的作用。

  (二)居民参与制约性因素分析

  1.参与主客体不平衡。

  参与主体主要指社区居民,由于性别、年龄、职业、婚姻、受教育程度等情况不同在参与上有一定差异。以本次H区问卷调查表作为样本分析,从性别上看,女性居民参与相对较多,男性居民参与相对较少。由于我国男主外女主内的观念还在不同程度上存在,女性居民在社区呆的时间相对更多,而且女性居民社区交流欲望相对更强,因此女性居民参与社区活动普遍较男性多。以2014年第九届社区居委会选举为例,据统计,参与投票的女性比较超过70%。从年龄上看,老年人参与最多,其次是少年儿童,中青年参与最少。目前,参与社区活动的群体主要集中在“一老一少”,所占比例超过80%,主要是老年人和少年儿童时间充裕,而且比较喜欢群体生活,社区服务场所设施设置也以此类对象优先。从职业来看,一方面与就业状况密切相关,离退休人员、无业人员等未在职人员参与较多,而在职人员参与较少,这与在职人员工作繁忙无时间参与有较大关系;另一方面与职业种类也有一定关系,机关事业单位人员与企业人员相比,参与率相对更高。从婚姻状况来看,已婚居民由于生活相对稳定、家庭生活事项与社区关联度高、对社区服务期待更强,与未婚居民相比,参与社区事务活动更多,意愿也更强。从受教育程度来看,居民参与率与此不是绝对的正比关系,还与职业、年龄等因素相关,但整体参与现状而言,受教育程度高的参与率反而低,高中、初中以下学历层次的居民参与更多一些。当然,除了上述参与主体基本要素外,居民的经济状况、家庭结构、健康状况等要素也会对居民参与产生影响,比如居民的健康状况好坏也影响到居民的参与,等等。参与客体主要指社区,由于社区类型、社区建设情况不同也在一定程度上对居民参与产生影响。本次问卷调查的6个社区中,可以分为老居民区型社区、单位家属型社区、村改居型社区、政府福利安置型社区、商品房小区型社区5种类型,从统计情况和工作感受来讲,一般老居民区型社区、单位家属型社区参与率最高,其次是村改居型社区、政府福利安置型社区,商品房小区型社区参与率最低,但也不是绝对如此。之所以得出此种排序逻辑,最重要的影响因素是社区居民的熟识程度,老居民区型社区因居住在一起时间较长、住房结构位置优势等原因,单位家属型社区因业缘的紧密联系使居民之间彼此非常熟悉,相对而言是一个熟人小社会,彼此相互影响度较高,因此对社区的认同感和参与度都较高;村改居型社区属于传统的乡村地域关联型社区,居民相对也比较熟悉,但受社区转型的影响和条件的限制,相比纯城市老社区参与度要低一些,而政府福利安置型社区由于是由家庭经济条件比较困难的居民随机组合而成,相互之间熟悉程度不高,但由于这类社区居民就业率较低时间比较充裕,而且对社区服务具有一定依赖性,参与率虽比老居民区型社区、单位家属型社区低,但比商品房小区型社区要高。

  2.参与利益驱动不够。

  在现代社会中人越来越理性,在社区建设活动中也是如此,追求自身利益是居民参与社区活动的主要动力。社区居民之所以参与社区建设、社区管理,最直接、最根本的因素还是获取自身利益,不管是物质利益还是精神利益,总之需要利益的刺激。从物质利益方面来讲,居民希望通过参与社区建设实现物质、经济方面的收获,而从精神利益方面来讲,则希望在社区参与中实现自身价值,寻求精神方面的满足。目前我国的城市社区中,大部分居民都是生活在社区,工作并不在社区,一方面经济收入并不是来源于社区,另一方面生活中需要办理的事项也可以直接到政府部门办理,因此居民与社区的利益关联度并不高。在访谈社区居民中,70%以上表示只有关系到自己的利益时才会参与社区事务,而且利益相关性越高参与愿望越高。由此可以看出,利益考虑是居民参与社区事务的重要考量,直接影响居民参与的积极性。在社区建设过程中,当居民发现社区与其自身利益息息相关时,才会激发其参与的兴趣。比如改善社区生活环境,提高社区安全感,获取别人的帮助,发挥自身的才能展现自我,满足自己的一些兴趣爱好,实现自我价值感,等等。从这个方面来讲,目前我国的城市社区由于没有经济资源及行政资源,难以给居民带来直接的利益。在调查中笔者了解到H区当前的社区建设中,社区环境的改造,社区服务功能的提升,社区活动的常态开展,在一定程度上满足了居民的需求,居民从中得到一些实惠,因此与以前相比参与度有了一定的提升。

  3.参与组织者素质参差不齐。

  目前我国社区管理人员大多没有经过系统的、专业的教育培训,其来源也呈现多样化的特点,文化程度总体偏低,因此,总体而言,社区管理人员的综合素质也是良莠不齐。目前社区繁重的工作任务,给本已是综合素质总体不高的社区工作队伍带来巨大压力,一方面难以完成上级交代的各项任务,另一方面在社区建设特别是社区服务上缺乏创造力和特色化,难以调动社区居民的参与热情。H区近年来年通过专题考试招聘的方式面向社会招录了一批社区工作人员,这些新招录的社区工作者普遍文化程度比较高,而且有一定的社会从业经历,这给社区发展带来了新鲜血液,但从整个社区工作者队伍情况来看,这类社区工作者所占比例还远远不够。

  4.社区社会组织发展和能力不足。

  社区社会组织是社区建设和发展的重要力量。由于受传统管理模式的影响和束缚,目前对培育社区社会组织、推动社区服务专业化、社会化等缺乏足够的认识,可以说我国社区社会组织的发展仍然处在起步阶段,存在许多问题。一是总量偏少。受客观环境和观念的影响,目前我国社区社会组织培育发展不足,发展数量不够,以H区为例,其社区社会组织发展数量在全省城市中属于比较好的,平均每个社区拥有社会组织6.8个,但总体上仍然偏少。二是独立性不够。从现有社区社会组织情况来看,其中大部分是由政府运用行政手段自上而下建立的,与政府有关部门有着千丝万缕的联系,普遍缺乏独立性和自我生存能力。虽然一些社会组织从形式上看具有一定独立性,但深入了解后,我们发现其“顺利运转”还是在一定程度上依附于有关行政部门或依托有关部门的资源。三是组织能力较差。社区社会组织的性质是不以赢利为目的,其宗旨应该是为社区居民服务,着重发挥社会效益,但由于组织化、制度化程度不高,大部分社区社会组织在组织动员居民参与方面显得力不从心,甚至主观意识都不够。

  5.社区现有管理体制不顺。

  《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定:“城市居民委员会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。基层政府及其派出机关对居民委员会的工作予以指导、支持和帮助,居民委员会协助基层政府及其派出机关开展工作”。从该法律规定我们可以看出居民委员会的职责定位以及与政府的关系。居民委员会是一个基层群众性自治组织,不是政府的下属机构和组织,不存在直接的隶属关系,也不是领导与被领导的关系,而是指导与被指导、协助与被协助关系。但现实中确非如此,由于居委会工作经费和人员经费均由政府承担,政府及其部门自然将居委会当作自己的“腿”,并理所当然地将自身职能延伸到居委会,要求居委会承担各种工作任务,这就直接导致居委会出现严重的行政化倾向。在完成政府及有关部门各种工作任务的同时,居委会还要接受街道办事处以及上级政府部门各种检查和考核,需要准备各类台账资料,牵涉居委会绝大部分时间和精力,甚至有社区居委会主任说自己整天疲于应付、压力太大。目前我国实行的还是全能的行政管理体制,在这种体制下,政府主导绝大多数社会活动,权利的高度集中造成了“政府全能”,政府无事不包、无事不揽,对所有经济和社会事务实行全方位管理,政府的行政权力网络覆盖了社会的方方面面,社区居委会自然也不例外,这直接挤压了社区公共空间,居民参与自然此消彼长。

  四、居民参与城市社区建设的对策与建议

  居民作为城市社区建设的主体和客体,其自觉自愿参与社区政策、事务、活动、管理及日常运转非常重要。只有居民自觉、直接、广泛参与社区建设,将自身视为社区的一员,树立社区主人翁意识,积极承担社区责任和义务,才能形成居民对社区的认同感和归属感,才能培养出社区意识和公共精神,从而使居民更好地发挥主动性和积极性,有效整合和利用社区自身各类资源,增强社区发展合力、动力和可持续力,推动社区建设健康、有序、协调、深入发展。城市社区建设是一项系统工程、长期工程,涉及政治、经济、文化、社会、生态等方方面面,需要政府、社会、市场、自治组织、居民等各方力量协同推进。居民参与城市社区建设,应发挥好政府、社会、社区等各方力量的积极作用,本文将结合工作实践,从宏观和微观层面提出针对性地解决措施和对策,切实让社区居民想参与、能参与、会参与、方便参与、有效参与,真正发挥居民在城市社区建设中的主导作用。

  (一)从宏观层面,切实转变思路,准确发挥政府职能作用受计划经济时代思想的影响,“政府包办一切”观念和现象长期存在,具体到城市社区建设过程中亦是如此,政府投入了大量人力、物力、财力和精力,但大部分社区居民“不买账”,表现出“事不关己高高挂起”的旁人心态。因此,从政府层面,要切实转变思路和观念,重新寻找自身在城市社区建设中的定位和职责,进一步厘清政府职能,防止“越俎代庖”,准确发挥政府在社区建设中的积极作用,为居民参与社区建设营造良好的氛围和环境。

  1.厘清政府角色定位,强化支持引导。

  城市社区建设需要政府、社会、自治组织、居民等多方力量参与,但各自在其中的角色定位很重要,定位准了可以达到“1+1>2”的效果,否则不仅难以发挥自身作用,还会影响其他力量作用的发挥。政府作为当前我国社区建设的主要力量,在社区建设当中发挥了非常重要的作用,甚至可以说是决定性作用,但随着经济社会不断发展这种效果越来越不理想,一个重要的原因就是政府尚未在社区建设中准确找到自身定位,用“行政化”代替了“自治”,挫伤了居民的积极性。因此,作为社区建设主导者的政府,要适应社区建设新形势的需要,切实转变工作思路,重新厘清职责定位,回归“本位”不“越位”。政府是社区建设的“指导者”而非“领导者”。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定,社区居委会是我国城市基层的群众性自治组织,负责引导居民自我管理、自我服务、自我教育。政府通过宏观指导和具体支持社区建设,为基层群众自治提供良好的环境和条件,推动基层民主有序发展,而非当前所表现出来的领导社区建设的一切,事无巨细,亲力亲为,把社区作为政府下属的一级行政组织,用行政化的手段推动社区建设工作,从而脱离群众需求和现实需要,忽视居民参与的主体作用。

  2.理清几种力量关系,强化工作合力。

  当前城市社区中主要存在政府、党支部、居委会、居民及业委会、物业公司等几大力量,他们在社区建设中各自发挥着自身的作用,但当前这几种力量的关系还比较模糊,如果处理不好将影响社区发展,同时也会影响居民参与社区建设的积极性。应建立起党组织领导、居委会主导、政府指导和支持、居民为主体、业委会等多方参与的社区建设新格局,整合各方资源和力量,形成强大工作合力。具体而言,要处理好居委会与几种组织之间的关系:第一,处理好基层政府与居委会的关系。着力改变过去基层政府与居委会之间的领导与被领导关系,进一步强化基层政府的指导与支持作用,进一步突出居委会的自治功能,切实厘清两者在社区建设工作中各自的工作范围与权限,既要防止居委会自治无序发展,也要防止居委会“行政化”,这需要政府把握好这个度,也是政府的重要职责。第二,处理好社区“两委”的关系。从目前实际情况来看,社区党组织、居委会两者之间关系还不够清晰,“两委”成员交叉任职、负责人一肩挑、工作交叉等情况导致两者职责不分。社区党组织与居委会应是领导与被领导的关系,但这种领导关系主要体现在思想上和政治上的领导,而不是具体的行政上的领导,是将党的意志通过社区建设的决策管理制度制定来体现,而不是参与社区建设的具体事务,防止干预过多代替居民自治。同时社区党组织也要支持和保障居委会发挥自治组织功能。第三,处理好居委会与业委会等组织的关系。业委会是随着市场经济发展商品房出现而出现的,主要是应保障房屋物业产权而产生的业主自治组织,而居委会是实现居民自治的基层群众性自治组织,从范围来讲,居委会自治范围更宽更广,以业委会为代表的其他组织均是为了实现居民某一方面的权益来开展自治,从这一角度讲,居委会与业委会等组织是指导与被指导的关系。

  3.抓好法规制度设计,规范自治行为。

  明确了政府在社区建设中的职责定位后,对社区建设的指导主要通过制定相关法律法规制度来实现。具体而言,主要从三个层面来推动:第一,修订完善相关法律法规。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》及江西省实施办法出台至今近30年,期间未进行任何修订,很多内容与当前城市社区建设实际情况不相符,比如居委会职责还不够明确全面,与政府的关系过于笼统,与其他组织的关系还是空白,这些对城市社区建设均产生了不利影响,也给居民参与社区建设带来了障碍。因此,需要尽快修订完善相关法律法规,为居民参与社区建设提供法律保障。第二,指导制定出台相关制度规范。按照法律法规的规定,指导制定居务公开、居民公约、居民议事协商、社区事务决策、社区监督等系列制度规范,推动城市社区建设中有关制度的规范化,增强居民对政府在社区建设中权威性的认可,带动居民参与社区建设。第三,抓好政策的规范衔接。当前,政府在社区建设中出台了系列政策,但受部门利益分割的阻碍,一些政策在社区层面出现“打架”的情况,这直接影响了一些政策的效率,也容易让居民群众产生对政策对政府的不信任。因此,政府在社区建设的政策设计中应抓好统筹谋划,分类制定,注重协调和衔接,确保所出台的政策能发挥最大作用,争取居民群众更多信任和支持。

  4.加强社区服务管理,增强社区认同。

  社区服务管理是社区建设的核心内容,也是政府在社区建设中的重要职责。一方面,党和政府的一些方针政策和惠民措施需要通过社区服务管理平台落实到居民群众当中,另一方面居民群众的一些诉求建议需要通过社区服务管理平台反映给党和政府,发挥社区在党和政府联系居民群众中的桥梁和纽带作用。一方面,政府要加大投入和支持,建设好社区服务管理平台,提供服务管理场所和必要的基础设施,让社区服务管理平台在社区建设中发挥核心平台作用,不断汇聚社区居民参与到平台中去;另一方面,政府要依托社区服务管理平台抓好特殊群体、流动人口、治安、矛盾调解等社区管理工作,将政府教育、文化、就业、社保、救助、福利、卫生等基本公共服务延伸到社区,让居民不出社区即可享受到健全、高效、便捷的公共服务,提升居民的满意度和幸福感,从而增强对政府在社区建设中的认同感。

  (二)从微观层面,强化操作举措,积极激活各种参与活力居民参与城市社区建设不仅要有宏观的政策制度支撑,需要政府的指导和支持,同时也需要有具体的措施来推动落实。当前,从我国城市社区建设中的居民参与情况来看,居民参与意识、参与渠道、参与方式、参与载体等还不存在一定差距,直接导致居民参与主动性和积极性不高、动力不足。

  1.加强自身建设,提升居民参与意识与能力。

  城市社区建设发展到目前阶段迫切需要居民群众参与,但现实情况中居民很少或根本无意识参与社区的公共事务,即使有参与也会因各种参与能力的局限而影响参与的积极性。因此,解决这一问题应从意识和能力两方面着手:从增强居民参与意识角度来说,一方面要加强社区建设与居民关系的宣传,提高居民对社区建设的认识,从主观上增强参与的动力,另一方面从客观上提升社区与居民的利益化关系,因为居民参与行为与利益驱动有很强关联性,当居民意识到社区与其切身利益息息相关时,生产生活中的一些困难和问题可以在社区范围内得到一定程度上的解决时,居民参与社区建设的积极性将不断增强。将社区建设与居民利益紧密关联起来,促进居民利益社区化,客观上能促使居民积极主动投身到社区建设中来。从提升居民参与能力角度来说,主要通过提升居民综合文化素质、政治素养和理论知识,保障最基本的参与表达能力,培养一些最基本的民主政治参行为能力,在社区有针对性地开展一些居民参与教育学习,培养最基本的参与技能和知识,引导参与社区建设的实践活动,从实践中不断加强居民的能力,提高参与有效性。

  2.丰富参与形式,拓宽居民参与渠道。

  居民参与渠道不畅、形式单一是制约居民参与城市社区建设的一个重要因素。当前,随着经济社会发展,工业化、城镇化、信息化、农业现代化不断推进,居民利益主体多元,利益诉求多样,这需要我们在社区建设中结合居民需求,不断拓宽参与渠道,丰富参与形式,保障各层面、多层次、多渠道参与。

  第一,通过丰富的文体活动参与社区建设。文体活动是社区居民最基本的需求,也是最简单的参与方式,通过开展丰富多彩的文体活动,将有共同兴趣爱好、共同价值观念的居民融合到一起,加强彼此间的沟通和交流,不断可以满足居民日益丰富的精神文化需求,又在一定程度上增强了居民的凝聚力和感强,提升了居民对社区的认同感和归属感。

  第二,通过社区事务参与社区建设。社区公共事务尤其是与居民利益密切相关的是居民关注关心的,在对社区公共事务进行决策、管理时,通过居民代表会议、议事会、听证会等形式表决,吸引居民参与社区公共事务的管理,实现社区公共利益最大化。

  第三,通过社区选举参与社区建设。社区居委会、业委会及居民小组选举是一种基层的政治参与形式,随着居民生活水平提高,政治文化需求提升,居民的政治参与热情增加,开展社区选举活动,让居民通过投票选出自己社区的带头人和自治组织,本身就是维护自身利益和政治权利的需要,但必须让我们的社区选举更民主、更广泛,让社区居委会更深入居民。

  第四,通过社区公益事业参与社区建设。社区公益事业最容易引起居民的共鸣和认可,社区通过针对一些孤寡老人、困难群体、残疾人等特殊群体开展一些公益互助活动,唤醒居民的爱心,让居民参与到社区公益事业中来,通过公益事业加强居民之间的交流和认同,增强居民意识和公共精神,并将公益事业和活动中表现突出的居民进行宣传,不断培养公民的社区意识。

  第五,通过丰富社区信息公开形式参与社区建设。社区利用居务公开栏、宣传栏、电子显示屏、社区网站、微信群、QQ群等信息载体,及时动态公开社区公共事务、财务及其他居民关心关注的信息,让居民了解社区、认可社区、相信社区、支持社区。

  3.依托社区社会组织,搭建参与载体。

  居民参与社区建设可以通过参与社区活动的形式来实现,包括社区事务、文体活动、公益事业等等,但实践证明,居民个体参与这些活动动力不足,提高居民参与率,必须先实现社区居民组织化,只有实现社区居民组织化才能提高社区参与效率。无论是各种文体活动还是公益事业,我们发现当发展一些相关社区社会组织时,更容易将居民组织起来,更容易稳固这支队伍,形成一个固定的参与群体。为此,社区应基于居民不同的兴趣爱好和利益需求,培育发展丰富多样的社区社会组织,满足居民群众依托这些社区社会组织参与社区活动和建设的需求,通过增强社区意识为先导,开展社区自治为前提,改变以往社区自治组织单一的组织形式,转变为培育发展大量的社区社会组织,通过社区社会组织实现居民内部团结协作强化组织意识,从而促进居民增强社区意识和社会责任感。社区社会组织的发展壮大,一方面减轻了政府的压力和负担,另一方面也进一步提高了社区自治能力,使居民愿望和诉求更好更有效地表达,社会秩序也更稳定。

  4.加强社区协商,改善参与方式。

  居民参与社区建设需要有利益相关性来激励,同时还需要建立有效的参与方式作支撑。社区针对涉及社区居民切身利益的公共事务、公共环境、公益事业以及居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷等内容,着眼于实现最广泛的协商、保障各方面利益相关者的协商权利,吸纳所有利益相关方作为协商主体,采取召开协商议事会议的方式进行协商,坚持求同存异、广泛协商,寻找各有关协商主体意愿和诉求的最大公约数,最终达成一致意见促成问题的圆满解决。加强社区协商,坚持民事、民议、民决,真正让居民群众直接参与解决涉及自身利益事项,体现公平、公正、协商精神,切实解决原来用行政式方式难以解决的问题,增强了社区居民的主人翁意识和彼此之间的互动,强化了对社区的认同感和归属感,提高了参与兴趣与效率。

  五、结论

  社区建设是一项复杂的系统工程,也是居民自治的具体形式,没有社区居民的积极参与,脱离社区居民的意愿和需求,社区建设就会成为“空中楼阁”,看似漂亮实则不接地气,难以持续深入发展。为此,从一定程度来讲,居民参与是推动城市社区发展的必要保证,是推动基层民主发展的重要保障,是衡量社区建设成功与否的关键指标。根据笔者的工作实践经历和本文的调查充分表明,我国城市社区建设中普遍存在居民参与意识不强,参与积极性不高,参与动力不足,参与渠道不畅,参与形式单一,参与组织化程度低等一系列问题,在此过程中,政府和居委会投入了很大的人力、物力、财力和精力,但居民对此并不“买账”。政府和居委会理念和方式的转变,社区社会组织的有效介入,居民参与形式和载体的不断丰富以及居民参与意识和能力的不断提高都对提高居民参与社区建设的积极性和主动性起到积极作用。但城市社区建设在我国发展历程不长,我国居民受发展条件和客观环境影响,社区意识和公共精神的培养需要一定的时间和氛围磨练,这就决定了居民参与社区建设有一个逐步发展的过程,不可能一蹴而就,我们提出的一些对策措施虽然对提高居民参与率有一定效果,但从事物发展的规律来讲,不能操之过急,需要统筹结合、多措并举、逐步推进,让社区参与成为居民的自觉行动和价值追求。(吴新伟 作者单位:江西省民政厅)

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