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发展型社会政策视阈的城市贫困治理研究——基于江西城镇贫困群众脱贫解困的实证分析

2019-11-06 11:36:00  来源:  编辑:省民政厅

  摘 要:江西在全国率先进行了城市贫困治理的探索,是否有复制和推广意义?本文从实证出发,对其实践进行了充分肯定,认为江西经验符合发展型社会政策理论。发展型社会政策理论是20世纪90年代兴起的、以社会投资为基本遵循的生计策略,主张通过“发展”来实现社会平等。在这个理论框架下,城市贫困治理实现了目标的经济性、方式的多元性、脱贫主体的能动性等三方面转向。通过不断优化、平衡贫困治理的行政的、慈善的、专业的机制与结构,进行了教育、健康、财产、职业、机会等社会投资,引发了广泛资源“集聚效应”。

  关键词:发展型社会政策 城市贫困治理 江西城镇贫困群众脱贫解困

  一、研究背景与问题

  城市贫困是不容忽视的问题,在新的历史条件下,其又有着新的表现,主要是收入的主要贡献因素超过50%,即,城市贫困群体大部分面临着经济收入的困扰。与农村贫困多为生存性表现不同的是,城市贫困年龄结构中老年化、受教育水平不高、无工作、离婚(丧偶)者偏多、缺乏技术技能、健康状况极差、存在抑郁与焦虑等。

  中国城市革命在20世纪80年代初改革开放已经进入较快发展,而“城市化”一直伴随着工业化为城市的人口、空间扩张注入能量。可以说,城市贫困是城市化的一个议题,其产生的原因除个人与家庭自身能力与禀赋之外,更多缘于社会发展的结构因素的驱力,而其中现代性扮演着非常重要的角色。在计划经济时期,中国城市的稳定社会结构,在户籍制度的“保护”下,严格地独立于农村社会。“城里人”与“乡下人”(农村人)成为一种贴在中国历史的“标签”。随着“城乡二元”结构被1992年以后实行的社会主义市场经济打破,城市发展迎来了翻天覆地的变化。但是市场经济以一种理性主义的力量无时不在解构城市单位制的温存与浪漫,用英国学者保罗?霍普的观点,他说工业文明累积的物质财富,慢慢地消解着共同体的凝聚力和有机团结,特别“后福特主义”为代表的社会张力,在技术形态、工作场所以及现代经济组织结构的触动下,对社会群体进行划分成“核心群体”和“边缘群体”。“边缘群体”往往成为社会急剧变迁过程的“贫困者”。

  理论上的发展是指一个国家或者社会由落后到先进即现代化的过程。特别是中国城市社会的发展在一个,为农村剩余劳动力的转移安置、社会财富的积聚,提供了生产性空间。然而,中国城市的发展是以工业化为前提的,因此,工业主义追求的效率优先、“丛林规则”的偏好,在中国现代化进程中制造了“贫富差距”、“相对剥夺感”等平等社会现象,主要体现在发展成果的普惠性、共享性不充分等方面。因此,城市贫困现象不仅存在,而且其程度较深。有学者指出,中国城市贫困从1981年的27.91%下降到2013年1.79%。当前中国城市化水平不断提高,据第六次全国人口普查,2010年城市化水平达到了49.68%,城乡人口基本上持平;2015年城市化率达到56.1%,城镇常住人口达到7.7亿人。而这一强劲趋势,在党的十八大提出“新型城镇化”后不断加速。但是,城市一部分群体的生活并未因为城市化扩张而“水涨船高”,相反,他们在城市化过程中,由于财富分配的结构性优化,被“优胜劣汰”于“后进”群体之中,从而被“理所当然”地甩进了贫困行列。

  江西一项调查显示,截止2017年,全省有城市贫困群众49.24万户、88.61万人。主要分布3类人群:特困人员(即“三无对象”)、低保对象、支出型贫困低收入人群。3类人群中,特困人员的贫困程度最深,低保对象次之。

表1 江西省设区市城镇贫困群众每万人数量统计

图1 江西省城镇贫困群众各贫困类型所占比例

  在城市生活空间,人们不能像在农村那样可自由地从土地那里直接获取生活资料(食品)和直接生产产品而交换,需要在生产关系的链条上寻找获得生活物质的机会。对城市贫困的归因,多从个体视角与结构视角。个体视角将贫困视作个人责任,结构视角将贫困归因于其所处的社会制度。但也有综合的视角,即同时承认个体与制度的双重原因。

表2 江西省设区市城镇贫困群众致贫原因统计

 

  从江西城市贫困原因发生来看,大致存在5个方面原因。家庭成员患重大疾病和特殊慢性病、需支付大额医药费用或主要劳力因病失去劳动能力而导致贫困,占42.09%;家中主要劳动力是残疾人、家庭没有经济来源或收入不稳定、抵御风险能力较弱而导致贫困,占25.87%;家庭成员遭遇意外事故或子女教育导致重大刚性支出,背上沉重债务而致贫,占11.24%;文化素质低、缺乏专业技术和谋生能力、难以找到合适工作而致贫,占6.78%;下岗失业再就业难,个人技能单一,只能靠打零工赚取家用,导致贫困,占14.02%。事实上,大部分贫困是因病、因残、因重大支出等多种因素重叠交织的结果,实际困难更加复杂、问题更难解决。总的来说,贫困发生机理具有如下特点(见图)。

图2 城市贫困生产的社会机理

  贫困发生的内驱力既有个人在意志层面的对脱贫机遇的主动放弃,也有环境动力中的文化偏见、政策歧视、社会排斥,还有先赋条件中的代际传播,等等。但是,城市贫困作为一种客观的社会现象,引起的关注度不是很高。梅里志指出,

  的确,城市贫困的问题今天已经上升到国际社会政策的首页。可是,应对城市贫困的政策却常常缺乏连贯性,在很大程度上,这种现象的发生是因为这些政策乃是基于对城市贫困的特征以及相伴过程(比如说社会排斥)的模糊理解。负责城市治理的机构常常对于接蹱而至的庞大需求准备不足。它们装备很差,以致不足以提供充分就业,或为了当地的经济发展提供必要的基础设施或者至少维护现存的基础设施。

  为应对城市贫困,保证全部困难群众同步进入小康社会,2018年江西省委、省政府出台《关于加大城镇贫困群众脱贫解困力度的意见》(赣发〔2018〕7号)。这份文件通篇贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,围绕到2020年,稳定实现城市贫困群众“两不愁三保障”目标,明确了重要意义、基本原则、目标任务、明确对象、政策措施、工作要求等。考察江西城市贫困治理的政治价值,其核心是人的发展,这种取向符合发展型社会政策理论,这是中国共产党积极的政治价值观念实现。

  发展型社会政策理论形成于20世纪90年代,并产生重大影响,是为了应对贫困与社会排斥的长期性问题,为持续性生计进行社会投资。主张通过“发展”来减少贫穷,提高人们的收入,改善人们的教育水平、住房条件和健康状况,消除社会排斥,实现社会平等,提升国家的竞争力。发展型社会政策的深层理论是对社会政策功能的全新认识:社会政策不仅仅是个承载器,还是个加速器,特别是在可持续发展上;社会政策不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境,它也具有经济效益,与经济发展存在一种互补的关系。社会政策是可以促进生产力的发展的。发展的结果不是谁分享谁的成果问题,而是一个目标下的共同富裕。

  在讨论城市贫困问题时,梅里志等指出,城市人群的生计维持系统、与工作位置的联系、以及获得服务的便利性所表现出来的脆弱性,城市贫困者生活在一个近乎完全货币化的经济之中,往往存在住房、生计、基本服务、社会网络、政策支持的贫困。这种观点与江西城市反贫困的现实探索在学理上不谋而合,由此,本文立足于具体实践,试图论述在发展型社会政策视阈的城市贫困治理的发展性何以可为。

  二、理论转向:城市贫困治理的发展性

  解决城市贫困问题,在不同时期所采取的措施是不同的。计划经济时期,城市贫困基本依靠单位制解决。那个时代的城市居民基本上是单位人,其食品、生活物品按计划供给,社会贫困面比较小、贫困程度也不深。在社会主义市场经济时期,市场机制不断进入人们的生活,计划经济条件下联结的生活共同体被打破,个体行为不断地元子化。然而,解决这个时期的城市贫困问题仍然主要是救助性的,即对低于国家规定的贫困线的个人或者家庭实行经济补偿,并围绕最低生活保障制度,辅助以局部的医疗救助、教育救助、失业培训等。这个时期的救助对象具有一定的身份性,即取得了某一方面的救助资格。最为明显的如“民政资格”,以“民政资格”为基础,叠加各种救助性的社会福利。近年来,国家提出建构适度普惠型社会福利制度,在原来特定“民政资格”(困境老人、儿童、残疾人)的基础上,向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变。“适度普惠”是基于我国目前国情谨慎提出的救助策略,在中国社会政策史上具有划时代意义。王思斌指出,适度普惠型社会福利制度是由政府和社会基于本国(或当地)的经济和社会状况,向全体国民(居民)提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。这种社会福利在于满足基本生活的最主要方面,如失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保障及老人、残障服务等,不在于满足他们的高级需要。江西省所推动的城市居民贫困救助就是在这个框架之内,体现了发展性的社会目标追求,是对选择性社会救助制度的一种改革,不管在理念、策略诸方面均有新突破。

  (一)发展目标经济性转向

  一般地认为,社会救助不涉及经济属性,仅为经济发展的功能性补充,即,社会救助带动的只是作为消费层面的损耗,甚至有的学者片面认为,贫困群体得到过渡救助后,势必产生福利依赖思想,从而阻碍国家的发展。这个理论没有对国家制度发展做出反思,仅将社会救助视为一种“绊脚石”。而江西省城市贫困群众脱贫解困工作,却对传统社会救助的理念做出了修正,即,以人民为中心的发展思想,将人的发展的社会性与经济性统一起来。“保证现行标准以下的城镇贫困群众全部得到帮助,基本生活得到保障。”强调发展可持续生计能力,体现了贫困治理目标的经济性转向。

图3 发展型社会政策功能体系P(C+M+S)

  发展型社会政策强调将社会政策目标和经济政策的目标直接联系起来,认为社会政策目标并不是经济发展的附属目标。如图所示,社会政策是通过社会、市场、国家三个基本维度所构建的政策效能发挥着正面影响,这就是发展型社会政策的经济取向。而这三个维度分别是社会政策——国家(PC)、社会政策——市场(PM)、社会政策——社会(PS)。

  1.社会政策在国家场域的经济性转向。经济政策对国家贡献,一般体现在为国家增加财富,而将社会政策则视为消耗国家财富的,这种共识一直为人们所坚信,并干扰着国家对社会政策的投入兴趣。而以发展为中心的社会政策则强调自身与经济政策同为国家发展的贡献力量。

  在PC轴上,通过社会政策的社会投资,可以增强国家信仰、塑造合格公民、提升幸福预期,从而增强公民对国家的信心与认同,激发爱国热情,降低国家治理风险,夯实国家治理基础。其一,发展型社会政策基于贫困群体的道德建设、信用建设的松懈,提供物质的、服务的、文化的的政策产品,贫困群体在社会政策的正面引导下,无时不感到国家在场对每个人生活的真实意义。在强化情感意义的表达上,促进贫困群众与国家之间的融合度,从而在他们心中建立国家信仰的神圣与庄严。其二,发展型社会政策培养与国家价值导向相一致的公民,不断将崇尚真善美的价值观、世界观、人生观,在贫困群众与国家具体的情感互动中,得到体现和内化。国家也在这种互动中发现基层的呼声与需求,了解底层贫困群众的所思所想,从而发现国家治理的“最大公约数”。这种家—国的情感互构,与一般性的人身依附所不同的是,贫困群体是在法治框架下,通过权利与义务演绎的价值尊重的背景下实现的,所以,对于塑造健康的公民心理,具有重要意义。其三,发展型社会政策将贫困群体的问题以一种社会福利的形式定位在国家治理职能之中,并不断地制度化、法制化,这是一种正向的信心激励,对于提升贫困群众的幸福预期具有重要作用,为贫困群众构筑生活安全网的同时,也为国家筑牢了治理安全屏障。能够让个体从容地应对社会变革带来的风险与挑战。

  2.社会政策在市场的经济性转向。传统社会政策理论观点认为,社会政策在市场中的地位是从属于经济行为的,只能被动地在经济发展的制约下,发挥为经济补缺的作用,其过程显得“滞后”或者“事后”。发展型社会政策通过社会政策行动为经济发展创造更好的条件。PM轴显示,其为市场提供的不仅优化经济关系,而且更为重要的是培养合格的劳动力与职业关系中陷入困境的人口的基本生存托底。第一,恢复“问题人口”的劳动能力。发展型社会政策以增强因疾病、灾害、环境等伤害而弱能的人口的适应能力,获得人生重新选择的机会,实现人生转轨,走出困境。而对于市场来说,劳动力的总量增加了,人力成本降低了,产品人价格也将降低,社会总体消费水平势必提升。第二,替因产业转型失业人口生活托底。现代世界处于现代性的发展过程中,市场无时不处于不确定的因素影响之中。特别是现代产业转型升级所造成的下岗失业冲击,带来的贫困时有发生。在这种背景下,发展型社会政策为下岗失业者及其家庭的生活将发挥重要的托底作用,让其渡过暂时的困难,恢复职业信心,积蓄人生再出发的力量。第三,优化市场中个人与经济组织的关系。发展型社会政策在个人与企业组织之间架设良性的经济关系之桥,调整工资福利关系,协调社会保障关系,和谐人力资源关系。增强个人与经济组织之间对话机制,减少两者的冲突与矛盾,降低市场人为风险。

  3.社会政策在社会场域的经济性转向。发展型社会政策既强调整体性及全面性的实践策略,也强调特殊性及针对性的社会干预,通过实现整体性进步和积极差别性对待的统一,完成对传统社会政策的超越,PS轴对社会的投资效益所反映的经济性主要体现在,建构社会健康与进步,促进人际和谐,提振消费信心。其一,疗治社会伤痛。为陷入困境的灾民、儿童、妇女、老人、残障人士、城市生活无着的流浪者提供及时的物质的、精神的、观念的帮助,维护最基本的社会公平。其二,预防社会问题。发展型社会政策非常注重将解决社会问题的前置性,即,社会问题的发生解决在萌芽状态,不让个人与家庭、社区的问题形成社会危害。同时,不断引导萌芽的社会问题向“积极面”转化,析稀“负能量”,积聚“正能量”。其三,复元社会功能。社会功能是区别于人的物理功能的一种生活能力与方式,其最基本的表现是人际关系的强与弱,与之相一致的是,通常用人际关系、社会关系的强弱来判断社会功能的状态。发展型社会政策认为,一个人、一个家庭、一个社区的社会功能当处于弱状态时,需要进行个性化的干预,让社会功能复元到正常的社会适应状态,即,个人、家庭、社区在社会沟通时处于一种良性的平衡之中。其四,恢复社会信心。社会信心是判断公民生活质量和幸福预期的最为关键的指标。一个社会信心强的社会,最明显的表现就是公民的有着强劲的购买力。发展型社会政策通过“弱有所帮”,保障所有公民满足个人发展的需要,为社会输入希望与信心,促进社会健康的不断成长。

  综上所述,对于PC、PM、PS来说,基轴越长,社会政策的经济性的功能越强大。随发展型社会政策功能的不断拓展,其历时的、共时的作用不断影响经济社会的创新与进步。可以肯定的是,三条基轴的延伸与拓展应同步推进,发展型社会政策的功能才能系统地得到体现,即三条基轴处于一个平衡增长状态,说明社会政策的经济性效能对社会、经济发展的贡献越大。如果三条基轴某一条失衡,发展型社会政策系统性功能就会受到影响。

  (二)治理方式多元性转向

  合作治理,是社会治理现代化的基本特性。法国学者让—皮埃尔·戈丹指出,政府与社会的富于活力的合作,赋予多层次制度的同时,又发展了新的形式。在江西城市贫困治理过程中,不断推动多元力量的有效合作治理,成为工作创新的一个方向。

图4 城市贫困合作治理的多元性

  图4说明,主体多元化,即建立政府与社会组织、市场组织的协作机制,符合我国当前社会政策改革的基本方向。在20世纪80年代,民政部门又提出了社会福利社会化的改革方向,改变了传统社会福利由国家和集体包办、严格身份制、板块分割等种种弊端,扩展了社会福利的保障对象,拓宽了社会福利资金的筹资渠道,并鼓励社会组织或社会服务机构参与参办等。社会福利社会化开启了多元治理的先河。党的十八以来,中国进入社会治理的新时代,从江西当前贫困治理的路径来看,它是沿着一个治理资源共享——治理领域互拓——治理力量整合的进路。

  1.推动治理资源整合。资源是贫困治理的基础,但是社会资源分布在政府、市场和社会(个人)多个方面。发展型社会政策立足于社会资源配置的“帕累托最优”,将分散的各种资源汇集起来。按照资源所呈现的不同形态,可以分为物质性资源、信息性资源、观念性资源,而因其形态的异质,资源共享过程中,政府、市场、社会的分工又各异。一是整合物质性资源。物质性资源在现实生活中表现为具体的存在或者等价符号,是可以感知的物质。由于城市扶贫资源大部分掌握在政府手中,因此,在整合过程中,政府承担着主要责任,基本形式主要是通过财政预算安排,并制订相应的扶贫政策。财政预算主要根据贫困对象的需求,确定资源总量和分配方式。市场在扶贫资源的聚集过程中,主要投向是产品,是依国家的税收导向而实现的,除此外,根据国家扶贫攻坚的精神,进行对口援建和帮扶。在社会层面,主要是通过社会组织承接政府购买的社会服务,以及社会组织在基层社会的资源募集,投入于贫困对象。二是整合信息性资源。政府、市场、社会在信息流的互动过程,保持着一种紧密的合作关系。政府通过强大的主流媒体向社会发布贫困治理政策、行动的信息,引导正面的宣传;市场与社会根据国家信息传播的有关规定,管控好自媒体和门户网站的信息发布。三是整合观念性资源。观念性资源主要是一种文化性资源,集中在本土化的文化表达,其内容主要包括社会价值、社会正义、社会诚信、家风美德等,对观念性资源整合,政府、市场、社会是在一种协同的状态下完成的,多采取教育的方式来完成。

  2.推动治理领域互拓。政府、市场、社会三者对待贫困的理解,自然有着不同的视角,政府可能将贫困看成是一种政治事件(社会稳定、公平正义),市场可能从社会购买能力的减少来确定为是一种产品事件,而社会更多地从贫困面增长、贫富差距扩大的角度,认为是个人化事件,一般将贫困者视为懒惰的、无资源的弱者。不同的贫困视角,既能看到贫困的表现,也能看清贫困产生的原因。尤为重要的是,不同的贫困定义,对贫困治理领域的拓展与转向,具有空间意义。政府通过市场、社会,更全面地理解城市贫困,尤其是城市元子化社会状态下的贫困表现与分布;市场在治理领域的拓展中更能强化企业的社会责任,从而更有忧患意识,做优市场产品;而社会更能强化公民的风险意识、责任意识,更能体会抱团取暖的重要性与必要性。

  由此,政府、市场、社会在治理领域互拓的结果是促进对贫困认识的转向。一是从物质贫困向精神性贫困转向。在社会转型时期,赤贫现象毕竟是少数,多数表现为心理不平衡而诱发的物质性诉求,而这种精神性贫困的危害甚于直接的物质性贫困。二是从单向度贫困向叠加式贫困转向,传统的贫困可能只是单项的,只施以金钱或者物质的救助,便宜可消除矛盾,但是,现代贫困由于产生于现代性社会,一个人的身上可能叠加了多种困难。三是元子化诉求向群体性诉求转向。现代信息让更多的贫困者群体化、抱团化,且不断分类化,由此,传统单个人反映诉求,变成了团体聚集反映诉求问题,从而增加了社会政策的难度。

  3.推动治理力量聚集。以促进贫困群体生计发展的城市扶贫行动,把整合多方力量,形成共识,改变了传统城市扶贫工作中政府唱“独角戏”的局面。具体的改变体现在三个方面:一是出台政策,以保障合作治理有章可循。规定相关治理主体的权利、义务、原则,确保贫困对象的利好、资源有序汇集,充分涌流。二是搭建平台,促进城市贫困合作平等、有效。在政府—市场、政府—社会、市场—社会等之间搭建跨界化的、组织化的治理联盟。三是凝心聚力,促进各方智慧汇集。在发展型社会政策过程中,强调政治的、文化的、学术的等各种力量的汇集与成长,特别是专家学者的知识支持,对于优化城市贫困治理方案,具有重要意义。

  (三)脱贫主体能动性转向

  能动性是一种个体在主观意志层面认识到自身的使命与目标,而决心有所改变和行动的觉醒状态。在发展型社会政策过程中,政府的父爱主义思想已经基本退出,并要求贫困对象认识到,改变贫困是以贫困对象的主要责任,国家与社会的救助只是辅助性的。

图5 贫困群体能动性关系

  在图5,个人(实线)是社会责任的主要载体,但其内心存在正能量和负能量两种矛盾的斗争,结果决定了个人对社会责任的态度与行为的选择方向。国家与社会(虚线)是两个外在于个人的能量,作为环境中的人,他们的影响是非常之大的。一般地,个人在右三角形(ABD)状态下,自我奋斗、自我实现的状态最优,且D极越长,其整合国家、社会的资源就越多,能量越大;个人在左三角形(ABC)状态则反之。因此,做强个人的ABD正能量,减少ABC的负能量,不断催生贫困群体主动脱贫意识,这是新时代城市贫困治理的基本要求。

  1.贫困主体的责任意识强化。贫困主体的责任意识对于城市扶贫的质量与脱贫工作,具有重要意义。在传统持贫政策视角下,贫困人群的等、靠、要思想较为严重,认为解决贫困问题应依靠政府,能够得到扶贫资源(资金)是光荣的事。发展型社会政策就是要唤醒贫困群体的责任意识,让他们认识到,世界没有救世主,脱贫致富奔小康是自己一事。脱贫致富,是新时代对每一个人的基本要求,因此,主动地脱去贫困帽子应从精神层面得到重视,改变贫困依赖,先要革除贫困群众在精神上的对政府救助的依赖。从而树立起对自我生活、自我命运,主动担当作为的责任意识,并在具体脱贫实践中强化这种责任,成为贫困者的一种自觉行动。

  2.贫困主体的自助行动强化。脱贫主体能动性发掘,要靠其主动作为,而关键是脱贫意识觉醒后的具体落实。助人自助,这是发展型社会政策的特别之处,其目的是通过学习提升贫困群体自身的能力,达成走出困境、自我可持续发展的目的。而贫困群体自助行动的强化体现在,自我寻找脱贫致富的出路,即,贫困群体能根据自身的优势,结合政府、市场、社会的扶助内容与形式,安排脱贫计划,组织脱贫致富项目。在这个过程中,政府部门、社会组织应充分供给扶贫信息,帮助贫困群体运用好相关利好政策。社会组织还疏导贫困群体因遇到可能的挫折而造成的心理困境,以不断做实生计计划,推动脱贫致目标的实现。

  3.贫困主体的自我效能强化。在实施发展型社会政策过程中,强化自我效能就是贫困群体的自信心不断积累的过程。对于大多数贫困群体来说,这是从一种弱能社会环境中走出来,重新建构自我生存的一种话语体系。这个过程中,需要贫困群体自身相信自己有能力改变自己,相信自己有办法改变自己。这种信心强化,比任何资源更为重要和有效。同时,政府部门和社会组织帮助贫困群体科学地选择脱贫项目,量力而行,据情而为,先易后难,一步一个脚印。不断克服急功近利、好大喜功的思想,避免投资过程中产生人为的风险。

  三、实践逻辑:城市贫困治理的社会投资

  现阶段,城市贫困治理的实践以政府为主导,这是社会主义中国政治制度所决定的。江西作为率先推进城市贫困治理的省份,吸收了农村脱贫解困的基本经验,建构1+N城市贫困治理行动框架。在这个框架中,以下五边形行动逻辑PHVEO展示了发展型社会政策的政治图景。

图6 江西省城市贫困治理的逻辑框架

  不断促进社会投资,生产更多更均衡的社会福利产品,帮助弱势群体永久性地摆脱在生活、就业和参与等制度性障碍,以提高生活质量。而社会投资是以生计发展为中心的,即围绕人的发展这个中心,不断扩张个体的社会功能的潜能,以促进个体能力适应国家发展和社会进步。

  (一)财产资本投资

  江西省在20世纪80年代在社会救助领域还做过两个方面的财产性资本社会投资的探索:以集体、个人的。以集体资本的社会投资其基本形式是“互助储金会”。互助储金会的资本积累采取国家资金拨一部分、集体提留支持一部分、群众集资一部分的办法。群众的资金是主体。其宗旨是“有灾救灾。无灾扶贫”。由于借贷灵活、存储方便,群众受益直接,被称为群众家门的“银行”。本质上来说,互助储金会是中国特色的“资产建设”,与西方资本建设理论不同的是,它是依靠集体的力量,在资本借贷中,使“钱生钱”,体现了国家、集体、个体的社会救助责任,也体现了贫困者在资产建设中的自我担当。现在城市贫困群体的资产建设比以前有着更宽厚的基础,形式也更为多样。实践中,扶持贫困群体利用自身的住宅条件(固定设施)发展光伏能源发电,通过不动产的科学利用,增加财产性收益。通过降低(减少)公租房租金,减轻城市贫困对象的生活负担,提高贫困群体手中财产的含金量。

表3 全省2019年租赁补贴发放任务分解表 (单位:户)

  市、县名称

租赁补贴户数

全省

76651

九江市

4711

景德镇市

3400

萍乡市

2416

新余市

3100

鹰潭市

490

赣州市

8830

宜春市

4361

上饶市

9289

吉安市

7533

抚州市

11341

赣江新区

180

  这里的财产资本(property capital)包括了个人状态下的动产和不动产,实际上是指贫困群体的财产性的用于生活消费的资料。投资财产性资本,这是发展型社会政策应某些不救不活和支出型贫困者克服生活短缺的一项措施。这是传统社会政策一直在耕耘的领域,最为明显的表现是从20世纪50年代民政部门实行的城市临时救济、定期定量救济,以至到90年代实施的城市最低生活保障制度。救济资源一般以国家、集体提供为主,民间也有时“亲帮亲,邻帮邻”,形式以物质性救助为主,如,货币(救济金)、物质(衣服、棉被、粮食等),这种救助对象属于选择性的,低标准的。但在生产力相对落后的时期,对帮助贫困人群渡过难关发挥了重要作用。当前对城市贫困群体的财产性救助力度不断加大,中共江西省委2018年7号文件分别对低保对象、因难(重度)残疾人、特困人员、失能、半失能人员、散居孤儿做出了刚性的制度安排。

表4 2018年江西省城市贫困群体救助标准

  对象

内容

  

  

  低保对象

  每年按照10%左右的增幅提高,2018年达到580元/月;人均补差标准毎年按照9%左右的增幅提高,2018年达到380元/月

因难(重度)残疾人

  生活补贴提高到每人每月60元,重度残疾人护理补贴提高到每人每月70元,并建立标准动态调整机制

  特困人员

  特困人员救助供养标准每年按照不低于当年城镇最低生活保障标准的1.3倍提高,2018年达到755元/月

失能、半失能人员

  每月不低于当地最低工资标准的80%和20%安排照料护理经费

  散居孤儿

  散居孤儿供养标准达到800元/月,机构供养孤儿标准达到1200元/月

  另一方面,应城市贫困对象“住有所居”的要求,江西推动了不动产资本建设,主要是棚户区改造工程(表5)。

表5 江西省2019年城市棚户区、危房改造目标任务

设区市

棚户区改造(套)

土矿棚户区改造(套)

国有垦区危房改造(套)

开工

基本建成

开工

基本建成

开工

基本建成

全省合计

248525

46161

1166

516

28207

6829

南昌市

27278

1272

  

  

  

  

九江市

35879

9629

324

0

15

0

景德镇

8078

1243

  

  

1114

675

萍乡

15226

11089

  

  

1112

570

新余

10367

1460

  

  

1500

0

鹰潭

9271

0

  

  

  

  

赣州

16290

5548

  

  

136

0

宜春

49957

3141

160

0

1340

804

上饶

31244

10341

516

516

22910

4770

吉安

37902

1823

166

  0

80

10

抚州

7333

615

  

  

  

  

  江西省2019年度开工目标任务为27.79万套,其中:城市棚户区248525套,国有工矿棚户区1166套,国有垦区危房28207套。

  (二)健康资本投资

  发展型社会政策视健康资本(health capital)为人类发展的物质基础,没有健康,便没有一切。投资健康资本,为更多的贫困者实现公平竞争的机会,造就更有活力的社会有机体。但是,疾病对城市化的压力是不言而喻的。据统计,江西人均预期寿命为74.6岁,相比全国而言较低。健康资本投资是城市贫困群众脱贫解困的重要内容,主要是通过预防、治疗、社会保险等措施实现。

  1.预防性投资。预防疾病的发生,比治疗疾病的成本更低,这江西省推动城市贫困群体脱贫解困的一项惠民举措。这项举措具有普惠性,最为特出的是对城市贫困妇女“两癌”免费筛查工作,其目标人群具有江西省城镇户籍、3年内未参加过“两癌”免费检查的符合3种困难群众类型的35—64岁常住女性人口。城镇贫困妇女“两癌”免费检查每3年为一检查周期,每年至少检查目标人群的1/3。2018年,省级专项彩票公益金支持妇联系统城镇贫困妇女“两癌”救助项目资金100万元(见表6)。

表6 2018年江西省级彩票公益金救助城镇贫困妇女“两癌”名额

  序号

  地市

  名额(人)

  金额(万元)

  备注

  1

  南昌

  12

  12

  

  2

  九江

  11

  11

  

  3

  景德镇

  4

  4

  

  4

  萍乡

  6

  6

  

  5

  新余

  4

  4

  

  6

  鹰潭

  3

  3

  

  7

  赣州

  16

  16

  

  8

  宜春

  11

  11

  

  9

  上饶

  9

  9

  

  10

  吉安

  14

  14

  

  11

  抚州

  10

  10

  

  合计

  100

  100

  

  这项工作由妇联组织牵头组织实施、协调沟通和日常督导检查,卫生部门则提供专家技术支持,由地方财政部门足额安排检查经费。同时,经评估认定适宜日间照料的无传染性疾病的智力、精神、重度肢体和视力且在就业年龄段内(16—59周岁)的残疾人提供日间照看、生活照料、心理疏导、康复训练、职业培训,并有效结合辅助性就业项目或为符合条件的残疾人提供居家上门服务。

  2.治疗性投资。减轻健康贫困最为直接的办法就对疾病进行治疗,而在这个过程,贫困群众最害怕的是患大病、重病。江西省将地中海贫血、血吸虫病、结核病、癫痫、儿童生长激素缺乏症等常见地方病纳入门诊特殊慢性病种类。对贫困人员中患有食道癌、胃癌、直肠癌、结肠癌、肺癌、耐多药肺结核、慢性粒细胞白血病、急性心肌梗塞、脑梗死、血友病、Ⅰ型糖尿病、甲亢、儿童苯丙酮尿症、尿道下裂及地中海贫血等15种重大疾病的,实行按病种定额救治,在二级和三级定点医疗机构住院治疗,其费用城乡居民医保(含大病保险)分别按照80%和70%的比例报销。对工伤尘肺病患者,按规定将疗效可靠的尘肺病治疗药物列入工伤保险药品目录,将符合医疗诊疗规范的尘肺病治疗技术和手段纳入工伤保险基金支付范围。

  3.社会保险政策。社会发展的目标就是建立可持续的包容性社会,而其最重要的标志是社会发展成果不排斥弱者的共享。江西重视在制度层面对贫困对象的政策倾斜。(1)减免贫困人员缴纳社会保险费。对年满16周岁(不含在校学生)具有江西省户籍、未参加城镇职工基本养老保险、在全省扶贫信息网络系统中未标注脱贫的贫困群体,以及低保对象、特困人员,参加城乡居民基本养老保险的,由县(市、区)政府按100元为基数为其缴纳养老保险费资助贫困人员参加城乡居民基本医疗保险。对特困人员、城乡最低生活保障对象、重度残疾的学生和儿童、丧失劳动能力的重度残疾成年人、城镇低收入家庭的未成年人和60周岁以上的老年人、已失业又未纳入城镇职工基本医疗保险的退役士兵纳入社会保险。(2)落实贫困群体住院报销起付线政策。将建档立卡贫困群体城乡居民大病保险报销起付线降低50%。特困人员、最低生活保障对象及建档立卡贫困群体在一级级定点医疗机构住院不设起付线。(3)落实贫困群体医疗保险报销比例和封顶线政策。特困人员、最低生活保障对象及建档立卡贫困群体在一级、二级定点医院90%、二级定点医疗机构提高到85%、三级定点医疗机构提高到80%、转外诊提高到70%,三种人群门诊特殊慢性病报销比例提高到一级医疗机构报销90%、二级医疗机构报销80%、三级医疗机构报销60%;将Ⅰ类门诊特殊慢性病年度最高支付限额由1.5万元提高到10万元,将Ⅱ类门诊特殊慢性病年度最高支付限额由3000元左右提高到平均5000元。

  (三)职业资本投资

  职业资本(vocational capital)说到底就是个人谋求就业与发展的一种能力。在计划经济时代,对于城市贫困群体的就业多为政府给予安排,或者在本单位以岗位照顾的方式就业,如,某人困难或者残障人士,亲属单位或者政府根据情况安排到相应的岗位就业。最为典型的是政府兴办福利企业,安排特困和残障人士就业,国家采取税收优惠的方法给予扶持(税收优惠一般采取先征后退),同时,政府根据财力以项目的形式,给予专项补助。而发展型社会政策突破了“救”的框架,立足于驱动贫困群体的内生动力。

  1.充分就业创业。把推动就业创业作为实现城镇困难职工解困脱困的重要路径抓实抓好。江西省针对有劳动能力的困难职工及其家庭成员,省、市、县三级工会每年投入一定的就业培训专项资金,开展家政服务类等免费就业培训项目,充分发挥职工学校、职工培训基地作用,借助政府部门、社会培训机构力量,提供培训—持证上岗“直通车”式就业服务;深入工业园区获取就业信息,积极联系劳模企业,搭建就业困难人员与用工企业对接平台;对有创业意愿并具备条件的城镇困难职工及其家庭成员,进行创业培训和创业指导,帮助其争取无息贷款和小额贷款贴息。同时,支持残疾人网络+创业,加大盲人按摩培训就业力度,帮助城镇有就业意愿的残疾人实现就业。

  2.参加职业保险。职业保险在减轻贫困群众的就业创业风险中,发挥着其他资本投资不可替代的作用。江西实现的路径是,减轻贫困人员缴纳社会保险费负担。全面落实工伤保险参保缴费规定,由用人单位依法缴纳工伤保险费,用人单位招用农民合同制工人应当依法缴纳失业保险费,统一农民合同制工人和城镇职工失业保险政策。依法将包括农民工在内的合同制工人纳入生育保险。这些保险职工个人不缴费。

  3.创业担保贷款。职业资本投资不仅依靠个人力量,金融性政策的加入,使这种资本的总量不仅扩容,且更具持续性。江西促进贫困群体就业创业过程中,财政部门支持创业担保贷款。规定符合条件的借款人合伙创业或组织起来共同创业的,执行高50万元贷款额度、全贴息政策。对合伙人员或组织起来共同创业人员数量较多的,执行最高80万元贷款额度、按符合条件人员人均10万元贴息的政策。1年内新招用符合创业担保贷款申请条件的人员数量达到企业现有在职职工人数25%(超过100人的企业达到15%)并与其签订1年以上劳动合同的小微企业。个人独资企业可以执行合伙创业的贷款政策,也可按小徽企业申请贷款。对具有大专以上学历、初级以上专业技术职称、高级工以上职业资格的个人创业,可申请20万元以内创业担保贷款;可逐步推行互联互保形式进行反担保。对具有博士学位、正高专业技术职称、高级技师职业资格的人员创办的小微企业,申请100万元以内创业担保贷款,原则上免除担保反担保手续;对新招用人员数量达到小微企业贷款申请条件2倍及以上的,学位、职称、职业资格可降低一个等次界定。对个人贷款按2年(第1年、第2年)全额贴息执行。

  (四)教育资本投资

  教育资本(education capital)是社会发展展最直接、最有效的投入,教育不仅是知识的传承,而且是人的能力生成的主要场域。教育资本投资的直接产出是人力资本。江西省贫困治理的教育资本投资实现的目标是精准脱贫,即对贫困家庭子女资助覆盖于整个教育的全过程。

  1.困境在读生支助。在普惠性幼儿园就读的建档立卡城市贫困家庭儿童,在原有每生每年按不低于500元标准发放学前教育资助金的基础上,新增1000元,即按每生每年1500元标准发放学前教育资助金。进一步完善“控辍保学”机制,确保城市贫困家庭子女顺利完成义务教育。对贫困家庭义务教育寄宿生进行补助,小学每生每年1000元、初中1250元,特教小学、初中在原有基础上增加200元,普通高中学校2000元。当年考取高校的城市贫困学生一次性发给5000元政府资助金。同时,提供助学贷款,专科生每生每年3000元、本科生5000元、硕士研究生6000元、博士研究生13000元。学生在读期间利息全部由财政补贴。

  2.困境生的教育关爱。发挥家庭、学校、政府、社会力量共同参与的“四方联动”留守儿童关爱服务网络作用,为留守儿童提供生活、学习、心理和安全教育等提供精准帮助;做好省级留守儿童教育关爱信息化管理平台建设,到2020年要实现全省留守儿童教育关爱的台账管理。同时,为参加高考的残疾考生开辟绿色通道,提供无障碍环境支撑,确保残疾考生顺利参加考试。确保符合条件的城镇贫困残疾大学生和贫困残疾人家庭大学生子女优先获得助学金。

  3.贫困毕业生就业帮扶。发挥好高校毕业生就业信息服务平台作用,实行贫困家庭高校毕业生“一对一”动态管理和服务;为贫困家庭高校毕业生推送就业岗位,确保每个家庭高校贫困毕业学生都能获得3个以上就业机会推荐;继续组织开展就业见习、职业技能和创业培训并按规定给予补贴,贫困地区实施高校毕业生基层服务项目时,优先选拔招募本地户籍毕业生,落实各项优惠政策措施,构建起毕业生到贫困地区基层“下得去、留得住、干得好、流得动”长效机制。

  (五)机会资本投资

  机会资本(opportunity capital)是隐藏在社会关系与经济关系中需要通过人际交流而获得的资源。这种资本既有一定的主观性,也有一定的客观性。主观性是说获得这种资本性需要靠个体的主观发现,而其客观性则强调这种资本的隐藏不以个人客观意志为转移,需要观察机遇和等待机遇,才可以获得。江西省城市贫困治理过程中主要是通过出台相关的税收优惠政策(见表5),包括针对个人、企业、社会团体或国家机关等的政策。这些机会资本具有较强的普惠性和给定性,即贫困群体获得这种机会的门槛不高,只稍作努力就可实现。

表7 江西省支持贫困群众脱贫解困税收优惠政策

  类型

  项目

  享受主体

  优惠内容

  直接针对个人的优惠政策

增值税小规模纳税人销售额限额内免征增值税

增值税小规模纳税人

  月销售额不超过3万元(按季纳税9万元),免征增值税

重点群体创业税收扣减

  1、在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业半年以上的人员;2、零就业家庭、享受城市低保的家庭劳动年龄内的登记失业人员;3、毕业年度内高校毕业生。

  从事个体经营的,在3年内按每户每年9600元为限额依次扣减当年实际应缴的增值税、城市维护建设税、教育费附加、教育附加和个人所得税。在2019年12月31日未享受满3年的,可继续享受至3年期满为止。

残疾人创业免征增值税

残疾人

  残疾人个人提供的加工、修理修配劳务,为社会提供的应税服务,免征增值税。

残疾人就业减征个人所得税

就业的残疾人

  残疾人个人取得的工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得,按应纳个人所得税额减征50%。

  鼓励企业吸纳贫困群体就业的政策

小型微利企业减免企业所得税

小型微利企业

  年应纳税所得额上限由50万元提高至100万元,年应纳税所得额低于100万元(含100万元)的小微型企业,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。

吸纳重点群体就业税收扣减

  商贸企业、服务企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体

  在3年内按实际招用人数予以定额依次扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加、教育附加和企业所得税优惠。定额标准为每人每年5200元。在2019年12月31日未享受满3年的,可继续享受至3年期满为止。

  安置残疾人就业的单位和个体户增值税即征即退

  安置残疾人就业的单位和个体工商户

  1.由税务机关按纳税人实际安置残疾人的人数,限额即征即退增值税。每月可退还的增值税具体限额,由县级以上税务机关根据纳税人所在区县(含县级市)适用的经省人民政府批准的月最低工资标准的4倍确定。2.一个纳税期已交增值税额不足退还的,可在本纳税年度内以前纳税期已交增值税扣除已退增值税的余额中退还,仍不足退还的可结转纳税年度内以后纳税期退还,但不得结转以后年度退还。纳税期限不为按月的,只能对其符合条件的月份退还增值税。

  安置残疾人就业的企业残疾人工资加计扣除

安置残疾人就业的企业

  在按照支付给残疾职工工资据实扣除的基础上,可以在计算应纳税所得额时按照支付给残疾职工工资的100%加计扣除。

  安置残疾人就业的单位减免其城镇土地使用税

安置残疾人就业的单位

  减半征收城镇土地使用税

  通过社会团体或国家机关提供扶助的政策

  企业通过公益性社会组织或政府部门的公益性捐赠企业所得税税前扣除

  通过公益性社会组织或政府部门发生公益性捐赠的企业

  企业通过公益性社会组织或县级(含县级)以上人民政府及其组成部门和直属机构,用于慈善活动、公益事业的捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳所得税额时扣除;超过年度利润总额12%的部分,准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

  个人通过社会团体或国家机关的公益性捐赠个人所得税税前扣除

  通过社会团体或国家机关发生公益性捐赠的个人

  捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分,可以从其应纳税所得额中扣除。

  符合条件的财产捐赠免征印花税

  财产捐赠小微涉及的财产所有人及受赠人

  财产所有人将财产赠给政府、社会福利单位所立的书据免征印花税

  同时,通过延退机制,对就业走出生活困境的贫困对象,继续保持1至2年(其中残疾对象实施2至3年)的低保待遇,让其逐渐过渡恢复发展,

  四、行动机制:城市贫困治理结构优化

  城市贫困治理的整体性策略,是解决结构性贫困的路径之一,也是社会主义制度优越性的体现。城市反贫困的步伐,中国政府一刻都没有停止过,积累了丰富的经验。发展型社会政策通过制度安排,建立一体化的筹资、运行和管理机制,以提升人力资本为中心,不断优化生产力要素。

  图7 江西省城市贫困治理行动策略

  图7体现的是社会福利视角下的发展观将社会与经济政策融合到一个协同发展的具体框架中的思想,通常以犯罪、失业、贫困率和其他社会问题的严重性高低,来衡量社会福利水平的程度,其逻辑与机制处于一种开放的状态。作为一项制度性的社会福利治理,发展型社会政策的治理路径一般为法律化的行政管理服务、社会慈善活动、社会工作专业性干预等。

  (一)行政性服务机制

  行政性服务是由行政部门在法律制度的框架内,提供的公共产品,具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性。由于中国社会政策生产分散于多个部门,因此,贫困治理中的行政性服务是在合作中完成的(见表8)。

表8 江西省城市贫困治理职能分工

  部门

  职能

  省发展改革委

  平衡社保与物价间的联动,完善征信系统

  省财政厅

  筹集、分配、监管救助补助资金

  省民政厅

  领导脱贫解困工作;贫困人员的身份认定和动态管理;制定完善各类扶贫政策措施、信息衔接

  省教育厅

  “奖、助、贷、勤、减、免”学生资助

  省工信化厅

  指导企业参与城镇职工脱贫解困

  省公安厅

  查处扶贫过程中的违法犯罪

  省人社厅

  就业创业、全民参保、助保贷款

  省自然资源厅

  城镇社区基础设施建设用地保障

  省住建厅

  住房保障、租赁补贴、棚户区改造

  省卫康委

  疾病应急救助、妇女“两癌”检查

  省市场监管局

  工商信息互联互通

  省统计局

  数据统计、建构考核评价体系

  省医保局

  医疗救助

  江西省税务局

  税费减免

  江西银保监局

  居民家庭经济状况核对通报、反馈

  江西证监局

  人行南昌中心支行

  省总工会

  职工困难救助、技能培训

  省妇联

  “两癌”免费检查与救助

  省残联

  残障困难群众救助

  行政性服务是严格按照各部门的职能化的目标,去对应相关的共享领域,配置制度化的资源,即围绕一个共同的问题,从各自的职能要求出发,提出解决方案。贫困治理的行政性服务则有着如下实践取向。

  其一,制定政策目标。在贫困治理过程中,行政部门始终承担政策制定的责任,即,在谋划公共资源向公民群体均等化的过程中,做最佳“投射手”。此过程众多行政部门本着协同合作的理念,围绕最大限度地为贫困群体谋福祉的目标,在制定社会政策时,着重解决“为谁、谁的什么”等问题。

  “为谁”指涉社会政策的目标群体在哪,这是某项社会福利的起点。弄清楚“为谁”关键的是,明白谁缺少和最需要这项福利,由此作为社会政策来说,对“谁”的需求评估至为重要。因为只有弄清楚了谁“在”需求、谁的哪些需求有效或者无效等问题,才能做出清晰而正确的政策判断。这是个科学的过程,其需求量与需求程度的测定所依赖着科学的工具,必要时,还要借鉴专家学者的研究成果,以及要求他们参与政策的制订。同时,贫困群体的意见也是政策制订的依据之一。相关行政管理部门所寻求的是贫困群体的“求助公约数”,并与国家的财力、物力和社会公平性(或心理承受力)相结合起来,达到行政决策最优状态。

  “谁的什么”指涉在行政层面能解决什么问题。现代性的影响下,中国城市社会发展面临诸多问题,政府不是全能的,什么问题都能解决。实际上,社会政策所针对的问题具有较强的选择性,它抓住的是当下最为社会关注的、又容易解决的问题,所谓的“发展性”问题。这些问题核心的是影响社会融入的根本问题,如,缺少住房的贫困户的家庭隐私受到了伤害,影响了青年一代对城市的社会融入,进而这种城市贫困文化引发的社会排斥、社会偏见,会降低整个社会的教育水平、住房福利和健康状况,从而给人们的幸福感、获得感、安全感“负加分”。

  其二,确保过程公开。社会政策是否能普及到真正的贫困者那里,传递管道是否公正,对于社会政策的阳光操作,发挥着重要作用。这是政策过程最具操作化的一环,因此,以公开促进公正。在这个环节中,首先需要进一步精准识别。近年来,民政部门所实施的居民家计调查(核对)机制,解决了社会伦理层面难以核计的问题,为“精准识别”提供了科学而权威的依据,而部门间的比对机制,为精准识提供了打破部门管理壁垒的一个强有力的抓手。

  江西省总工会、江西省民政厅决定建立困难职工家庭信息共享比对机制,开展信息共享比对工作。主要包括但不限于以下三项:一是职工家庭经济状况,包括家庭拥有房产、车辆情况,工商、税务情况等;二是职工本人家庭成员获得最低生活保障和临时救助等社会救助帮扶情况是工会对困难职工家庭的帮扶救助信息。在此基础上,尽可能多地获取困难职工家庭有关信息,如银行储蓄、金融理财情况等。在比对程序上,对于职工家庭经济状况,由各级总工会根据实际工作需要,将职工及其家庭成员的姓名、身份证号和职工本人签字的授权材料提供给同级民政部门,委托民政部门开展核对。对于职工本人及家庭成员获得社会救助情况的共享,由各级总工会根据实际工作需要,将职工及其家庭成员姓名、身份证号码提供给同级民政部门,委托民政部门核查。

  跨越部门的行政合作,符合发展型社会政策的公开、公平、公正价值,利于良性的行政机制的形成。

  其三,形成政治权威。形成政治权威的过程,实质上是塑造政府正面形象的完成式。在推动贫困治理中形成的议事、联络员、考核等制度在行政层面发挥了强大政治效应。一是集体议事制度。成立相关党组部门组成的城市贫困治理领导小组,办公室设在民政部门。议事召集人为民政部门主要负责人,每年召开1-2次会议;领导小组成员单位不断完善信息共享机制,做好跨部门信息互联互通;领导小组定期对工作实行调度、通报、考核。二是联络员制度。联络员会议由领导小组办公室组织召开,每季度召开一次;联络员定期向领导小组办公室书面报送本部门工作进展情况,并及时将有关信息报告所在部门领导,按程序进行处理。三是考核制度。考核工作由省城市贫困治理工作领导小组统一领导,领导小组办公室牵头实施,每年考核1次。内容为组织领导、政策措施、责任落实、精准管理、资金保障、监督考核等6个方面。考评结果作为组织部门对各级党政班子及其主要领导综合考核的重要内容之一。

  (二)慈善性服务机制

  城市贫困治理,需要全社会的参与,慈善作为一种通过组织化、公益化的途径,向穷人提供收入、物品或者服务,主要在私人捐赠、志愿性服务、非营利性机构参与等方面做深度发掘。在实践中,主要是鼓励、引导、支持社会组织、企事业单位和爱心人士为城镇贫困群众开展就业、医疗、子女助学、社保、住房等慈善救助。

  其一,企业参与贫困治理。从实践来看,企业的参与深度与广度,是其他组织所不可比拟的。企业根据自身特点,在市场与贫困群体之间架设了宽大的桥梁。

  江西中烟工业有限责任公司井冈山卷烟厂通过“党建+”模式,促进扶贫工作取得成效。发挥企业驻村“第一书记”作用,强化挂点扶贫村的基层组织建设。将党员管理、党员培训学习、星级党员考核标准等多项规定制度化。通过“党支部+合作社+贫困户”的产业扶贫模式,建立了井冈蜜柚、茶油以及光伏发电基地,覆盖挂点扶贫村所有贫困户,帮助贫困群众增强脱贫后劲。组织村干部和共产党员对贫困户进行“一对一”帮扶,同时深入分析扶贫对象致贫原因,对症下药,为扶贫对象量身定做脱贫方案,切实帮助其甩掉“穷帽子”。

  企业参与贫困治理的慈善途径,在于激发贫困群体的内生动力,将贫困群体组织起来,依托企业自身资源,并均衡地分配这些资源,尽可能地达成贫困群体自我发展。

  其二,社会组织参与贫困治理。树立公益精神、培育公益品德,是现代公益之所以能够贡献社会发展的根本所在,而各类社会组织通过常态化、长效化、社会化的项目,对接城市贫困群体的救助需求,有针对性地进行帮扶,促进了贫困群体的社会资本的增加。

  南昌市青少年发展基金会,通过资助服务、项目支持、社会倡导,积极关注城市贫困群体的利益,服务于贫困青少年身心成长与成才,通过公益平台“青之助”—青少年身心健康成长、“青之创”—助力青年创业梦、”“青之翼”—青年公益大发展等,筹集善款超3000万元,实施助学、助困、助残、助孤、助医等公益项目,救助和帮扶超过50000人次。在参与脱贫攻坚的过程中,严格按照精准扶贫要求,从受助对象选择,到满足受助对象个性化需求,都形成了一套可复制可推广的公益帮扶模式。困境儿童微心愿,改变过去需求物资单一化、同质化现象,让受助儿童进行个性化选择,满足困境儿童内心真实需要,做到选择对象精准、摸排对象需求精准。点亮困境儿童微心愿近6000个,其中2018年完成2823个。研发“希望星辰”手牵手爱心支教项目,通过定期走访、回访、跟进跟踪困境儿童成长,整合资源,精准帮扶。2018年度,该项目跟进个案100余个,招募大学生志愿者近150名,在各大高校成立分队11支,支教课时达到3193.7小时。

  社会组织依托自身的公益职和影响力,开展了各具特色的帮扶活动,在社会与贫困群体之间,积极搭建了救助项目与相对接的信息平台,促进发展型社会政策的不断完善。

  (三)专业性服务机制

  专业性服务指的是职业性干预项目。在现代社会,专业服务介入社会生活,其基本路径一般是,将专业知识组织起来,然后通过政府购买社会服务形式,结合于社会需求,在政府能力不可及,或者做不好的方面,实际有针对地介入。这种介入目的性很强,但是,在很多领域属于改革性的创新,突破了传统性的惯习阻力,因此,需要专业人士、个人、群体和社区的共同努力。

  第一,提供社会工作服务。社会工作以发展人类福祉为己任,通过干预人的社会功能而提升幸福。作为增进社会有机体和谐度的专业服务,在现代社会治理中发挥工具性的作用。针对城市贫困治理,社会工作重视开发贫困群体的可行能力(capability),这也是江西城市贫困治理工作中的鲜明特色。可行能力指的是人的有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。换言之,是一个人的潜能,在某种信念或者机遇触碰之时,其力量就会被激发出来。这种能力特别强调贫困者个人通过角色影响和努力,获得社会资源,改变自身的窘境。如江西省城市贫困治理中的基本生活与扶志、扶勤、扶智、扶德并举,防止“养贫助懒”等,不仅干预贫困群体的心理层面,而且更为重要的是人的内在潜能深度激发与挖掘。

  第二,实施第三方评估。第三方评估是基于发展型社会政策项目而实施的中介性的组织化评价,这是社会发展坚持多方合作治理的现代化选择。第三方评估的理论假设是下政府失灵和志愿失灵,即,政府、社会组织在提供公共物品时,可能存在不作为,或者供应不到位现象。第三方评估就是弥补这种“双失灵”所带来的弊端,而展开的专业化活动。通常地,这种专业评估以公平、公正为价值取向,优化和平衡了政社关系。

  江西省安福县积极适应“五型政府”的职能转变,推动财政购买城市低保评议服务。县民政局结合工作实际选定购买服务项目。采购代理机构受安福县民政局委托,对服务项目进行社会公开竞争性磋商。

  城市低保评议内容包括:居住地址、家庭成员、住房等经济状况,以及困难原因及程度;对重大疾病和慢性病的分类、残疾证的等级区分、意外事故的情形。各乡镇(街道)民政所组织村(居)委会张贴通告,并提前1-2天电话通知被调查家庭。调查中,两人一组,身着印制“安福社工”的马夹,佩戴“工作证”和县民政局印发的《授权委托书》入户核查。调查人员开展数据采集,与“数字民政”核对平台查询结果进行比对,形成核查报告;通过信息比对,对发现信息有缺项,或出入较大的家庭进行“回头看”,确保采集的信息精准。核查报告出来后,第三方将调查结果报县民政局,县民政局抽查30%,对第三方调查服务质量验收。最后,民政部门组织多方对第三方评议结果无记名投票,现场公布投票结果,得2/3票数以上者张榜公示。

  对于贫困治理的各责任主体来说,采纳第三方评估的意见或者评估成果,仍然以一种谨慎的态度,这种态度并非不信任第三方,而是充分压实各方责任。

  第三,加强司法援助。司法公正是社会主义法治的内在要求,法律权力是作为公民自由的最基本的政治表达。在专业性的社会服务中,司法援助作为一种法律服务干预,在贫困治理中,重点是通过对贫困群体的法律援助,而达成目标。通过公正的司法活动强化弱势群体权利保护机制,更能让他们感受到人间的真情和社会的公理,在生活上得到充分的救济和公正的待遇,增强其对社会的信任和对未来的期待。

  江西省残联积极协助司法行政部门开展“法援惠生·关爱残疾人”法律援助品牌建设工作,向残疾人提供普惠、公益、可选择的优质高效的公共法律援助服务积极配合法律援助机构做好城镇贫困残疾人法律援助和法律服务工作,最大限度地维护他们的合法权益。

  现阶段,城市司法援助集中于对弱势群体的权利救济,包括进城农民工、残障人士、老年人等。司法援助主要解决农民工的企业欠薪问题,通过司法行政部门免除农民工“打官司”费用,减轻农民工负担。残障人士权益保护,也是贫困治理中的重点问题,司法援助有效地提升了他们的社会地位。近年来,随着国家对老年人社会福利的重视,一些家庭认为,老人的赡养责任,应由政府承担,以至出现遗弃老人的不正常现象。由于司法援助的介入,这种现象有较大改善。

  第四,利用信息技术服务。现代信息技术的运用,增强了贫困治理中各主体间的交际与互通,减少了人际沟通障碍,有效促进了社会信任,增强了工作效率。

  江西省永新县投资20余万元开发了“城镇贫困群脱贫解困云平台”,领导小组、乡镇、居委会安排专人担任“云平台”管理员,负责信息录入、更新,资料上传等工作。1211户1998人城镇贫困群众信息全部录入云平台系统,利用大数据管理城镇贫困对象姓名、身份证号、致贫原因、帮扶需求、工作动态、帮扶成效等资料。以居委会为单位建立挂点县领导、帮扶单位和乡镇领导,帮扶工作组成员、结对帮扶干部、居委会工作人员等加入的“脱贫解困工作群”。日常工作通过微信群安排、调度,帮扶工作组、结对帮扶干部开展的主要工作图片、文字材料等第一时间上传微信群,“云平台”管理员将信息同步上传至“永新县城镇贫困群众脱贫解困云平台”,提升城镇贫困群众脱贫解困工作效率和水平。

  互联网拆除了人际间的围墙,实现了远程间的各治理主体间的信息共享,使城市贫困治理的专业性服务提升到了一个新水平。

  五、总结

  人类已被快速的经济全球化带入了现代性,作为“地球村”的每一个个体都不能孤立地存在,无不受到这种力量的制约与推动。一部人欢呼雀跃,一部分人却因失业、社会排斥、分配不公造成了贫困,从而导致丧失自立心和自信心。在现代性的旋涡中,个体抵御社会风险的能力大为降低,发展型社会政策正是提升人们抗风险能力所提出的社会发展新思路。江西城市贫困治理的实践证明,以人民为中心发展理念,正在将打赢城市脱贫攻战的蓝图变为现实,显示了中国政府强大的自信心和能力。当然,城市反贫困还存在一些差距、“短板”。如,城市贫困群众概念不够清晰,存在身份界定难题。目前中央对城市贫困群众都没有明确的识别条件与标准。实际工作中,不同部门还是存在数据衔接不一、身份核对不清的情况;贫困临界线模糊,除了低保,还有其他政策也不同程度设置了身份界限;城乡政策保障存在一定反差,制度设计缺乏长远跟进措施。由于受经济发展水平制约,公共财政投入还难以完全满足贫困群众基本生活保障需要。部门联动机制衔接不够顺畅,信息共享还不够紧密,贫困治理的整体合力未能充分发挥。这些问题应充分引起党政部门的重视,在全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享中,充分认识城市贫困治理对全面建成小康社会的重要性和紧迫性,像农村扶贫那样,建立城市社区扶贫书记制度,以钉钉子精神,不断压实责任。充分挖掘城市社会资源潜力和优势,尽快形成强大的城市贫困治理合力。

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